KAN TOTALFORSVARET OVERLEVE?

 

Artikkel i Norsk Militært Tidsskrift nr 6/7 / 2004

av Roger Axelsson

Totalforsvaret er et unikt konsept som må moderniseres for å overleve - eller mer tidsriktig: transformeres.

Jeg spør om det er politisk interesse for dette, evnt. om det kommer i konflikt med andre politiske mål, og jeg vil bruke et dagsaktuelt eksempel fra egen hverdag til å illustrere spørsmålene.

Mer for pengene innebærer både god måloppnåelse (effectiveness) og god ressursutnyttelse (efficiency). Totalforsvaret har vært det kapasitetsmessige ”trekkspillet” som både har gitt mye forsvarsevne ved mobilisering, og som også har vært kostnadseffektivt i drift fordi personell og materiell har fått sine kostnader dekket i sivil sektor i fredstid. Heimevernets personell, flyselskapenes fly og personell, rederiene m.fl. har vært en integrert del av dette.

Kan denne modellen videreføres med det nye forsvarskonseptet, og er det vilje til det?

Minst tre sentrale faktorer har helt åpenbart endret seg. Først, den kalde krigen er over, og med den er forhåndslagring og oppmarsj langs grensen et tilbakelagt stadium. I stedet skal man slukke mange små og store branner rundt omkring i verden. Dette krever rask mobilitet, og rask mobilitet koster.

Dernest blir ny teknologi dyrere for hvert år. Det anslås at realprisveksten er 5% pr. år. Kombinert med – for det tredje - forsvarsbudsjetter som vanskelig kan økes gir dette færre enheter som derfor må flyttes raskere rundt dit de trengs. Igjen mer og raskere mobilitet. Det du trenger, der du trenger det, når du trenger det. Just-In-Time krigføring.

Raskere mobilitet krever lettere våpensystemer. Det er derfor ikke lenger bare “more bang for the buck”, men ”more bang for the buck per kg”.

Legg også til behovet for omstilling til nettverksbasert forsvar, der operative styrker skal være lette, raske, og få tilført forsyninger etter løpende forbruk – og med stadig skiftende mottaksadresse. Nettverksbasert forsvar krever nettverksbasert logistikk, og den finnes ikke. Selv doktrinegrunnlaget mangler, og anskaffelse vil koste en god del penger.

Når alt dette summeres og det legges til grunn at Forsvarets tilgang på kapital er begrenset av det norske folkets vilje til å betale over statsbudsjettet, da ser man at Forsvaret blir teknologisk dyrere både i investering og drift, og at størrelsen må reduseres innenfor budsjettrammen, for øvrig slik Stortingsproposisjon 42 legger opp til.

Og da er vi ved omstillingens kjerne. Knapphetsfaktoren er kapital, og først og fremst ”smart kapital” som kan få ned driftskostnadene i fredstid uten å gå på akkord med behovet i krise og krig. Det er her Totalforsvaret har sin styrke.

Når Forsvarsbudsjettet prioriteres til investeringer i den skarpe enden, og man attpåtil roterer arbeidskapital framover fra logistikkhalen til operativ spiss, da blir det tydelig at ”kapitalvakumet” i ”logistikkhalen” vil måtte fylles med privat kapital – eller så må man akseptere et enda mindre forsvar.

Forsvarsbudsjettet sørger for Forsvarets ”sharpness”, mens privat kapital sørger for å opprettholde størrelsen. En diskusjon om Totalforsvaret i framtiden må derfor også ta for seg sivile selskapers rolle. Det store spørsmålet – 118 Mrd. kroners spørsmålet – blir derfor hvordan sivil kapital kan fylle tomrommet i logistikk-halen uten at kapitalkostnaden som belastes ”kunden” – Forsvarets operative virksomhet – overskrider det Forsvaret selv kunne klart.

Det er her jeg etterlyser åpenhet og kreativ diskusjon, først og fremst fra den politiske ledelsen, og jeg bruker gjerne anskaffelse av raskere mobilitet som eksempel.

Forsvaret har behov for luft-til-luft tanking av jagerfly (air-to-air refuelling, AAR), medisinsk evakuering (Medevac), personelltransport og materielltransport. Etter tre store analyser siden 2000 bør dette behovet for flytransport være godt dokumentert og datagrunnlaget burde vært tilgjengelig.

Forsvaret kan oppfylle behovet for rask mobilitet

i)                    ved anskaffelse av egen evne (taktisk og strategisk),

ii)                  ved beredskapskontrakt med tilpassede fly (Civil Reserve Air Fleet - CRAF) slik man gjør med skip for at disse skal være tilgjengelig i krise og krig,

iii)                ved å chartre ledig sivil flykapasitet,

iv)                ved anskaffelse via felles NATO-pool eller EU-pool,

v)                  eller ved innovasjon slik at (deler av) behovet kan dekkes på andre måter enn anskaffelse av airlift, for eksempel gjennom raske intermodale transportmetoder.

Behovet kan løses ved forskjellig mix av egen, tilpasset og kontraktert, og chartret flykapasitet, i kombinasjon med kapasitet kjøpt fra NATO- eller EU-pool.

Utover anskaffelse og drift av Forsvarets egne fly kjøper Forsvaret årlig sivil transport for 1,2 Mrd. NOK i fredstid, og dette driftsbudsjettet kunne finansiert anskaffelse av bedre egnet flykapasitet for vesentlige milliardbeløp. Tror jeg. Dette er det vanskelig å vurdere fordi Norge, til forskjell fra bl.a. USA og UK, ikke offentliggjør behovsspesifikasjonen, men bare den valgte løsningen.

Forsvarsdepartementet har en politisk ambisjon om at Norge skal spille en viktig rolle i transformeringen i NATO, og velger bl.a. derfor å delta i en pool-løsning for anskaffelse og drift av framtidige tank- og transportfly sammen med Danmark, Polen, Luxembourg, Ungarn, Portugal, Spania, Italia, og Tyrkia. De fleste av disse landene ligger i det nedre skiktet i NATO vedr. forsvarsbudsjett pr. innbygger mens Norge ligger som nr. 2 etter USA (se vedlegg). Det er nærliggende å tro at Norge forventes å bære en vesentlig andel av poolens driftskostnad uten oppnå nasjonal kontroll.

Til sammenligning har verken Frankrike, Storbritannia, USA, Tyskland eller Italia valgt å gi fra seg nasjonal kontroll over strategisk viktige tankfly.

Mitt spørsmål er ikke om Norge skal bidra til at NATO får disponere flere tankfly, men hvorfor det er viktig at NATO står for driften? Hvorfor kan man ikke velge en modell som man vil bruke for jagerflyene, der man har felles anskaffelse, nasjonal drift, og i tillegg felles utnyttelse av kapasiteten i krise og krig? For transportflyene ville dette åpnet for bedre fredstidsutnyttelse og lavere kostnader pr. flytime.

Tyskland utnytter sine flerbruksfly (tank, medevac, personell, materiell, og kombinasjoner) ca. 1700 timer pr. år i fredstid, bl.a. som flygende sykehus. Sivil/militær norsk drift (Totalforsvarsmodellen) vil normalt gi 2500 – 3500 timer pr. år, mens NATO kun vil utnytte disse 10 – 15 flyene ca. 700 timer pr. år. NATO-drift vil gi dyr fredstidsdrift. I tillegg gir ikke NATO-poolen ekstra mobiliserbar kapasitet i krise og krig ettersom man kan ikke skaffe flere fly enn 10 – 15 stk., mens en Totalforsvarsmodell trolig kan skaffe 2 – 3 ganger flere fly for samme investerings- og driftsbudsjett.

Disse flyene er i utgangspunktet sivile fly som koster rundt en milliard kroner stykket i militær versjon, og har derfor en kapitalkostnad rundt 80 – 100 mill. NOK årlig. Bare kapitalkostnaden alene gir i størrelsesorden en timekostnad på 17.000 US$ i NATO-regi, 7.000 US$ i norsk Luftforsvarsregi, og 4.000 i Totalforsvars-regi.

Det er åpenbart mye dyrere å la dyrt materiell stå ubrukt i fredstid enn å utnytte materiellet sivilt også i fredstid og dermed få inntektene på det, slik det britiske Future Strategic Tanker Aircraft programmet legger opp til.

Forsvarsministerens utsagn om at ”det er billigere å tenke først” er åpenbart riktig, men dette undergraves om man ikke skiller mellom mål (å støtte NATO) og middel (nasjonal drift vs. pool), og derfor ikke får den nødvendige åpenheten og diskusjon om alternative og innovative løsninger.

Det kan neppe være i verken NATOs eller Norges interesse å velge dyrere enn nødvendig løsning ettersom man da får mindre forsvar for pengene. Det kan neppe være i Norges interesse å skape flere offentlige arbeidsplasser i NATO-regi i utlandet enn private arbeidsplasser i Norge, og det kan neppe være i norsk interesse å betale for ”time share” i et NATO-program framfor å få den industrielle virksomheten og innovasjonen til Norge som slike anskaffelser utløser gjennom industrielle samarbeidsavtaler.

Dette eksemplet munner ut i spørsmålet om politikken knyttet til Totalforsvaret er ferdig utformet. Ønskes virkelig privat kapital inn i samarbeidsmodeller med Forsvaret for å sikre forsvarets størrelse? Ønskes billigere fredstidsdrift av Forsvaret? Er det ønskelig å sikre arbeidsplasser og innovasjon i Norge gjennom Forsvarets anskaffelser når dette er internasjonalt konkurransedyktig?

Derfor: Totalforsvaret har historisk gitt billig mobiliseringsevne, og det vil det fortsatt kunne bidra til, men da må Forsvaret inngå samarbeid med sivile selskaper om å tilpasse tjenesteleveransen til ny virkelighet. Benevnelsene er riktignok annerledes med nye forkortelser som OPS og OPP, men essensen er den samme.

Og for å kunne bidra med ”smarte løsninger” fra sivil sektor må det være større åpenhet om behovene og hvilke løsninger som er akseptable, og det må være aksept for at privat kapital er en del av løsningen i transformasjon av Totalforsvaret.