Den integrerte politiske ledelse – militær ledelse

 

Artikkel i Norsk Militært Tidsskrift nr 4 / 2004

av

Anders Mjelde

Intergrert ledelse på plass

I Forsvarspolitisk utvalg av 1999 var det en stor debatt om hvorvidt man skulle videreføre den separate militære ledelse og kommando som ble etablert under og etter den annen verdenskrig, eller om man skulle etablere en integrert politisk-militær ledelse etter den anglo-saksiske modell. Debatten i Utvalget ble dessverre ikke særlig omfattende og dyp idet premissene ble gitt av Forsvarsdepartementet, og skifte av leder førte med seg en tett knytning til oppdragsgiver – Forsvarsministeren.

Den anglo-saksiske modell for ledelse av nasjonens militære styrker bygger på et konsept hvor innsats av militære styrker er tillagt Regjeringen (UK) eller Presidenten (US), og hvor nasjonen som stormakt nærmest kontinuerlig er involvert i militære aksjoner utenfor landets grenser. I rollen som stormakt og med et behov for raskt å gripe inn i sine nærområder eller i sine kolonier, så blir det for tungvindt å måtte underordne seg Parlamentets eller Kongressens behandling og vedtak før man aksjonerer. For en mindre nasjon som Norge hvor behovet har vært å beskytte sine grenser og nære havområder mot invasjon eller konflikt, så er det viktigere med en politisk forankring enn raske aksjoner. Og blir landet angrepet, så utløses denne forankring ved at landet kommer i krig, slik vi så i 1940.

Fordelen ved den integrerte ledelse er, som vist, rask reaksjonsevne og autonom kontroll av militære aksjoner uten detaljinnblanding fra det parlamentariske system. Ulempen er selvsagt at aksjoner kan komme ut av kontroll slik man så i Storbritannia under Boerkrigen (ca 1900) og i USA under Vietnamkrigen (ca 1965).

I perioden fra Forsvarspolitisk Utvalg leverte sin innstilling i 2000 og frem til 2003 har man i Norge nå fått på plass den integrerte politisk-militære ledelse. Samtidig har Norge engasjert seg i økende grad i internasjonale operasjoner, hvor både geografisk utstrekning og våpenbruk har øket. I liten grad har dette militære engasjement fått en forankring i Stortinget og i folket som samsvarer med omfanget, alvoret og risikoen ved engasjementet.

Erfaring ved integrert forsvarsledelse

Den integrerte forsvarsledelse (politisk-militær ledelse) bygger på en integrert organisasjon hvor organisasjonen er sammensatt av militære spesialister og sivile embets- og tjenestemenn, samt at den politiske ledelse er integrert med den militære kommandolinje. I USA har man ført dette så langt at Presidenten faktisk er militær øverstkommanderende. Tjeneste- og kommandolinjer vil, innen den integrerte ledelsesapparat, kunne gå gjennom sivile og militære stillinger, noe som ikke vil være tilfelle etter den tidligere norske modellen hvor departementet var sammensatt av politisk ledelse og embets- og tjenestemenn, mens Forsvarets overkommando av bemannet av militært personell.

Ulempen med den tradisjonelle norske modellen er at stundom kan veien bli lang mellom det militære og det sivile apparat, mens ulempen med den integrerte modell er at stundom kan veien bli vel kort slik man så det under Contra-skandalen (under president Reagan) hvor oberst O North tok på seg vekslende sivil og militær rolle.

Hvis vi ser på USA som et eksempel på integrert ledelse, så bygger dette konsept på klare linjer mellom den sivile og den militære rolle, hvis det skal fungere; ”..Clear-cut understanding of civil-military relations, in which the task of soldiers and politicians are discret and well understood.”[1]

Problemet med integrert ledelse er at i en slik organisasjon kan man ikke skille disse klare roller og relasjoner. Man begynner raskt å blande politiske intensjoner med militære målsetninger fordi organisasjonsmessig er sivile og militære blandet sammen i linje og geografisk/kontormessig – man har ikke den avstand som er nødvendig for å skille rollene. Som forfatterene av nevnte bok skriver; ”In truth, during the various U.S. administrations of the past decade, an absence of clarity and precision has been the rule, not the exception.”[2]

Med utgangspunkt i Kosovo konflikten 1999 var det åpenbart at USAs funksjon som politisk-militær leder ikke var vellykket. En serie av politiske signaler før krigen brøt ut gav Melocevic en klar indikasjon på Natos strategi og krigføring; USA inntok en klar lederrolle som i mange tilfeller gav inntrykk av enevelde og arroganse; og valg av militære mål, da krigene brøt ut, ble i stor grad preget av politiske beslutninger hvor mange allierte var utelatt av beslutningsprosessen. Det synes som om man i USA ikke hadde tenkt gjennom de forskjellige alternativer og mulige utviklinger av konflikten. Etter konflikten var en av konklusjonene at ”What seems, in all event, to have dropped out of the civilian-military dialogue was a presentation of different options and a debate among military authorities about the best course of action, conducted in the presence, and for the ultimate benefit of, the civilian leadership.[3]

Forfatterne oppsummerer erfaringene fra Kosovo konflikten med følgende råd til sine lesere (og det amerikanske politiske lederskap); ”.., the American leaders, civilian and military alike, must consider whether the current balance in civilian-military relations is a the right one. The narrowing of channels of military advice may have had the effect of undermining real civilian control. … In any event, civilian leaders must re-establish the clear lines between making policy and executing it.”[4]

Lærte så USA noe fra planleggingen og ledelsen av Kosovo konflikten. Nei, dessverre så ble lite lært, og lite ble endret mht det politisk-militære ledelses apparat. I den innledende del av Irak konflikten skiftet USA mht målsetning og store deler av den militære styrkeoppbyggingen skjedde på en måte som ødela de gode forbindelser med sine allierte. Selve angrepet skjedde på en militær effektiv måte, men uten et underlag for hvorledes man skulle håndtere de politiske problemer som ville oppstå i etterkant. Heller ikke hadde man tatt mål av seg til å håndtere de utfordringer som en okkupasjon ville innebære. Krigen var slett ikke over i mai 2003 som president Bush erklærte.

Den samme utvikling fant faktisk sted i Storbritannia i forkant av Irak-krigen. Etter 2001 valget i Storbritannia ”Blair executed the most sweeping changes ever made in the conduct in British foreign and security policy. He effectively the European unit from the cabinet office into No 10 as a new European secretariat and created a new overseas and defence secretariat, again in no. 10.”[5]  Det er den tidligere britiske utenriksminister David Owen fra Labour som skriver dette. Og peker på at man nå har plassert utenriks- og forsvarspolitikken utenfor vanlig regjeringsprosesser (”the normal cabinet machinery”). Uansett hva Hutton-kommisjonen hadde funnet frem til, så er det åpenbart at det er ikke nødvendig å eksplisitt fortelle noen i forvaltningen hva de skulle gjøre og ikke gjøre, når nærheten og båndene den øverste leder blir så tette som beskrevet her.

Både i USA og i Storbritannia har perioden etter selve erobringen av Irak vært preget av skandaler mht etterretningsrapporter og – analyser hvor militære eksperter enten ikke ble lyttet til eller overkjørt. Flere tilfeller av politisk overstyring og endring av trusselvurderinger er kommet til overflaten; åpenbart så ikke den politiske ledelse faren ved ”narrowing of channels of military advice”.

Barrierer mot læring fra erfaringen

Man bør spørre seg om disse defekter i ledelsesapparatet, ved både Kososvo og Irak konfliktene, skyldtes for stor grad av integrert politisk-militær ledelse, eller om det kunne ha skjedd med et ledelsesapparat hvor den politiske og den militære ledelse er separate. Problemet ved en integrert ledelse er at det nesten ikke er mulig å rette opp strukturelle feil ved organisasjonen fordi man legger opp til en nærhet som ikke kan fjernes ved visse typer oppgaver, rutiner eller prosesser. Heller ikke er det noe ønske om å lære av feilene nå den øverste leder er så direkte involvert, og ingen andre kan gripe inn. Som David Owen skriver: ”Over the Iraq war we also need, but will not get, an inquiry like Oliver Franks conducted after the Falklands war. One question such an inquiry should consider is how many mistakes relate back to the way the war was run by the defence and overseas secretariats out of No. 10.”[6]

Et ledelsesapparat som er separert mellom politisk og militær del, kan håndtere forskjellige problemer og prosesser ved å etablere rutiner som er tilpasset problemet. Et eksempel på dette er diskusjonen vedr bruk av klasebomber på Hjerkinn hvor det ble hevdet fra den øverste politisk-militære ledelse at dette skyldes den delte ledelse; ved en integrert ledelse ville ikke dette kunne skje. Dette er bare delvis riktig. Ved en integrert ledelse ville det klart vært lettere å plukke opp uttalelser fra Stortinget, men samtidig ville man kunne legge mer i det enn en uttalelse tilsier; dvs det er ikke et vedtak. Man kunne da lett komme i den situasjon at ”clear lines between making policy and executing it” blir diffuse, og de militære elementer begynner å tolke uklare politiske uttalelser istedenfor å forholde seg til klare politiske direktiver eller målsetninger.

Situasjonen man står overfor er svært parallell til diskusjonen rundt ledelsesapparatet i et kommersielt selskap, som f.eks et aksjeselskap. Vanligvis er generalforsamlingen sammensatt av eierne, mens styret er sammensatt av personer utpekt av generalsforsamlingen. Mens generalforsamlingen vil ivareta de enkelte eieres interesse, så skal styret ivareta selskapets interesse. Ledelsen i selskapet ved administrerende direktør med sin ledergruppe skal lede selskapet ut fra faglige ekspertise og etter direktiv fra styret. Normalt vil man ikke blande disse roller. Men mange hevder at det vil være mer effektivt å sette inn personer fra generalforsamlingen i styret som der ivaretar enkelte storaksjonærers interesser, eller sette inn personer fra ledelsen i styret. I bl.a. USA har man eksperimentert med dette. Resultatene har man sett ENRON skandalen og nå nylig ved opprullingen i New York Stock Exchange. Når rollene blir blandet, så blir linjene mellom policy og utførelse utvisket, og man blander egne og selskapets interesser.

Ikke bare vil tilliten til selskapet svekkes, men kompetansen vil forsvinne fordi organisasjonen ikke makter å få frem motforestillingene, og å presentere disse på en objektiv måte for beslutningstakerne.

En slik sammenblanding som man har sett ved de nevnte skandalene ville i vår verden hvor man diskuterer det politiske og militære ledelsesapparat, være som om man setter inn noen av Forsvarskomiteens medlemmer i Forsvarsdepartementet, for deretter å sette noen av Forsvarets øverste militære ledelse (Forsvarssjef med sin ledergruppe) inn i Forsvarsdepartementet. Alle ville innse at dette ville viske ut linjer og roller, og enhver form for kvalitetssikring og ’check and balance’ ville forsvinne. Motforestillingene ville forsvinne i kampen mellom de sterke interesser og motiver man vil finne på dette nivå. Demokratisk innsyn inn i organisasjonen og det den arbeider med vil bli en illusjon.