Driftskostnadenes hengemyr

av

John Eivind Marstad

Innledning

Forsvarsevnen i nåtid og fremtid er avhengig av at det er en fornuftig balanse mellom ressursene som brukes til drift og ressursene som brukes til fornyelser og investeringer.  Investeringer er i praksis det overskuddet som er igjen etter at driften har tatt sitt.  Utfordringen er derfor å holde god styring med driften, slik at det blir tilstrekkelig ressurser igjen til investeringer.  Det har derfor vært et av de overordnede målene for styringen av Forsvaret gjennom lang tid at driftskostnadene enten skulle reduseres eller holdes stabile.

I denne artikkelen skal jeg beskrive hvordan de reelle driftskostnadene i Forsvaret har utviklet seg i perioden 1991 – 2001.  Deretter skal jeg analysere årsaker til utviklingen, og beskrive tiltak som kan motvirke fortsatt driftskostnadsvekst.

Denne artikkelen er den andre artikkelen basert på en nylig fremlagt mastergradsavhandling ved Handelshøjskolen i København.  I den første artikkelen påpekte jeg en betydelig underkompensasjon for lønns- og prisvekst i forsvarsbudsjettet.

Hvor stor er driftskostnadsveksten?

I nominell kroneverdi har driftskostnadene økt i perioden 1991 – 2001 med 47,4 %.  I samme periode har lønns- og prisnivået knyttet til Forsvarets drift økt med 41 %.  Den kostnadsendringen som ikke kan forklares ut fra økingen i lønns- og prisnivå, kan vi kalle realverdiendring.  Den utgjør da for driftskostnadenes del en økning på 4,5 % i tiårsperioden.

Dette harmonerer dårlig med anbefalingene fra Forsvarskommisjonen av 1990 og planene i Stortingsmelding nr 16 (1992-93).  Her ble det lagt til grunn at investeringene skulle styrkes og driften reduseres betydelig.  Enda tydeligere blir avviket fra planene når vi ser på hvilke områder som har vekst og hvilke som har reduserte kostnader i perioden.

Lønnskostnadene har i perioden reelt falt med 4,6 %.  Dette er en betydelig mindre reduksjon enn det politiske målet om 25 % reduksjon i perioden 1992 – 2002.  Når det derimot gjelder kostnader til vernepliktige ser vi en betydelig reell reduksjon.  For repetisjonsøvelser og heimevernsøvelser har det vært en reell reduksjon på hele 60 %.  Også kostnader til våpen og ammunisjon, bekledning, forpleining og  drivstoff har hatt en betydelig reduksjon i perioden.  Dette er alle aktivitetsavhengige kostnader som reflekterer et redusert aktivitetsnivå i perioden.  Av kostnader som ikke direkte er knyttet til aktivitetsnivået har kostnader til drift og vedlikehold av eiendommer, bygg og anlegg blitt redusert med 17 % reelt.  Alle andre hovedgrupper av kostnadsarter viser økning.  Mest markert er økningen for kontor- og konsulenttjenester, som har økt med flere hundre prosent.

Ser vi på kostnadsutviklingen for de ulike delene av Forsvaret, finner vi betydelige variasjoner.  Hæren har tatt en reduksjon i realkostnad på 26 %, Sjøforsvaret 15 % og Luftforsvaret 14 % i perioden 1991 - 2001.  Dette er trender som fremkommer etter at det er korrigert for regnskapsmessige endringer og overføring av oppgaver mellom budsjettkapitlene.  Resten av Forsvaret har realkostnadsvekst, og spesielt er veksten stor når det gjelder sentrale staber, fellesforvaltninger og fellesinstitusjoner.

Figur 1; Nominell utvikling i driftsutgifter for overordnet ledelse, fellesforvaltninger og fellesinstitusjoner, sammenholdt med lønns- og prisnivåutviklingen.

Når årsakene til driftskostnadsutviklingen skal identifiseres, finnes det to mulige forklaringer.  Enten skyldes det økt aktivitet og produksjon eller så kan det skyldes lavere produktivitet.  Det siste vil si at vi bruker mer tid og ressurser på å produsere det samme.  Forklaringen kan selvsagt også være en kombinasjon av disse elementene.  Jeg går nå over til å diskutere hver av disse to mulige forklaringene.

Produksjonsvolum

Realøkningen i driftskostnadene kommer i slutten av perioden og kan henge sammen med at aktivitetene og produksjonen har økt.

Skal vi kunne ha noen formening om dette forutsetter det at vi kan definere Forsvarets produkter.  Å fastslå hva Forsvaret produserer er ikke uten videre opplagt.  Noen vil hevde at det blir feil å bruke et slikt begrep om det som foregår i Forsvaret.  Det snakkes og skrives gjerne mer om hvilke oppgaver Forsvaret har.  En rekke måleproblemer knyttet til å bruke oppgaver og oppgaveløsning som det primære mål for resultatene av Forsvarets virksomhet, gjør imidlertid begrepet uegnet i denne sammenheng.

Med produkt mener jeg i denne sammenheng de umiddelbare utadrettede resultatene av den løpende virksomheten i Forsvaret.  Med utadrettede resultat mener jeg de tjenester og kapasiteter som noen utenfor Forsvaret er villig til å betale for.  Den enkleste og mest nærliggende måten å uttrykke kapasiteter på er ved å telle, måle og beskrive stridsavdelinger.  I tillegg til selve stridsavdelingene må det forefinnes et forberedt system for å lede avdelingene i de oppgavene de skal løse (hovedkvarter og kommunikasjon) og det må finnes et system for å understøtte og etterforsyne avdelingene.  Dette er til sammen kjerneproduktene i Forsvaret.  I tillegg har vi den sivilrettede produksjonen i form av blant annet kystvakt og redningstjeneste.  Her kunne det være mer nærliggende å betrakte oppgaveløsningen som produkt, slik som fiskeriinspeksjoner, ambulanseoppdrag og utførte redninger.  Jeg mener imidlertid at heller ikke her er oppgaveløsning godt egnet som uttrykk for produkt.  Også disse oppgavene påvirkes sterkt av faktorer utenfor Forsvarets kontroll.  På samme måten som antall slukte branner er et dårlig produksjonsmål for et brannvesen, er oppgaveløsning et dårlig primært produksjonsmål for Forsvarets sivilrettede produksjon.  Det forhindrer selvsagt ikke at denne typer data kan være interessante sekundære produksjonsindikatorer.  Den samme type inndeling og resonnementer ligger til grunn for den kapittelinndeling som ble innført i forsvarsbudsjettet i 1994.  Ressursbruken er derfor i Forsvarets regnskap spesifisert etter hovedgrupper av produkter.  Det er derfor mulig på et grovt aggregeringsnivå å sammenholde ressursbruk og produksjonsresultater.

Når det gjelder Forsvarets musikk og museer kan det diskuteres om dette er støttefunksjoner for å bygge den interne etatskulturen eller om det er oppgaver som Stortinget har pålagt Forsvaret å utføre for det sivile samfunn.  Vi kan finne argument som peker i begge retninger og sannsynligvis er det begge deler.  Jeg har imidlertid her som en forenkling valgt å betrakte musikk og museum i sin helhet som utadrettede tjenester som Forsvaret yter til det sivile samfunn.

Øvrig virksomhet betrakter jeg som ledelse og støttefunksjoner, altså felleskostnader.  Vi finner riktignok også her en viss selvstendig produksjon av militære kapasiteter i form av blant annet ledelsesapparat og kommunikasjonssystem for militære operasjoner, samt logistikkberedskap.  Det er imidlertid ikke mulig å skille ut kostnadene eller produksjonsvolum for disse elementene.  Å betrakte det som felleskostnader for den øvrige produksjonen blir derfor en nødvendig forenkling.

Jeg ender da opp med følgende hovedgrupper av produkter i Forsvaret:

• hærstyrker

• sjøforsvarsstyrker

• luftforsvarsstyrker

• heimevern

• etterretningstjeneste

• kystvakt

• redningshelikoptertjeneste

• musikk og museum

• styrker i utlandet.

I en spørreundersøkelse blant kursdeltakere og studenter ved Forsvarets skolesenter svarer et lite flertall at stridsevnen til Forsvaret har økt de siste 10 årene.

Teller vi opp antall avdelinger, ser vi imidlertid betydelige reduksjoner i perioden 1991 - 2001.  Kvalitetsutviklingen er atskillig vanskeligere å vurdere.  Hæren er i størrelse redusert med ca 27 %.  Reduksjonen er imidlertid tatt i avdelinger med dårligst utrustning og de eldste årsklassene med personell, slik at kvaliteten på de gjenværende avdelinger er økt.  Kystartilleriet er redusert fra 44 til 15 avdelinger, og har samtidig endret karakter fra stasjonære til mobile enheter.  Antallet eskortefartøyer, ubåter, missiltorpedobåter og mineleggere er halvert, delvis ved at de eldste fartøysklassene er tatt ut av strukturen.  Samtidig er 9 gamle minesveipere erstattet med like mange nye moderne mineryddingsfartøyer. Luftvernet er kvalitetsmessig oppgradert, men redusert i antall.  Antallet kampfly er redusert med 28 %, vesentlig ved at de gamle F-5 Starfighterne er tatt ut.  Planlagte flytimer er redusert med 41 %.    Heimevernet har en svak økning i bemanning og har fått bedre utrustning.  Også Kystvakten har økt i størrelse og har fått utvidede oppgaver ved etablering av indre kystvakt og som følge av Norges inntreden i Schengen-samarbeidet om felles yttergrense i Europa.  Videre ser vi en betydelig økning i omfanget av norske styrker i utlandet.  Samtidig viser fallet i aktivitetsavhengige kostnader at aktivitetsnivået i Forsvaret er redusert.

Det er umulig å etablere en felles måleenhet for stridsevne.  Derfor blir det også umulig å fastslå objektivt om den utviklingen jeg her har beskrevet representerer en økning eller reduksjon i stridsevnen.  Jeg har imidlertid vanskelig for å se at de kvalitetsøkninger som har skjedd kan oppveie den betydelige reduksjonen i antall avdelinger som har foregått.  Jeg konkluderer derfor med at produksjonsvolumet, som et uttrykk for kombinasjonen av antall og kvalitet, har falt i perioden 1991 – 2001.  Det betyr at driftskostnadsveksten ikke kan forklares ved økt produksjon.  Tvert om ser det ut til at Forsvaret bruker mer ressurser pr stridsenhet som produseres, enn tidligere.

Effektivitetsproblem

Samlet har det altså vært en reell driftskostnadsvekst i perioden 1991 – 2001 på 4,5 %,  samtidig som produksjonsvolumet har falt.  Det betyr at produktiviteten har falt mer enn 4,5 % i perioden.

Fall i forsvarsgrenenes styrkestruktur korresponderer med kostnadsreduksjoner i forsvarsgrenene, uten at jeg kan fastslå at reduksjonene i kostnader og produksjonsvolum er helt sammenfallende.  Det er imidlertid ingen åpenbar grunn til å regne med vesentlig produktivitetssvikt her.  Motsatt er det økte kostnader og økt aktivitet for heimevern, kystvakt, styrker i utlandet og kulturelle formål.  Heller ikke her er det grunn til å regne med vesentlig produktivitetsendring.  For redningshelikoptertjenesten er det en svak kostnadsreduksjon, mens produksjonen i hovedsak er uendret.

Sentrale staber, fellesforvaltninger og fellesinstitusjoner derimot har en markert kostnadsvekst i perioden.  Det er et tankekors at en mindre organisasjon som driver mindre produksjon skal trenge et større ledelses- og støtteapparat.  Det er vanskelig å forstå dette som noe annet enn uttrykk for produktivitetssvikt.

Nå kan det innvendes at omgivelsene har blitt mer kompliserte og at omstillingene krever omfattende koordinering og ledelse.  Man kan heller ikke utelukke at det nettopp er den økte satsingen på den overordnede ledelsen som har forårsaket kostnadsreduksjoner i forsvarsgrenene.  Å avdekke slike sammenhenger ville kreve en særskilt studie.  Jeg heller imidlertid mest i retning av å anta at veksten først og fremst kan tilskrives mekanismer som generelt gjør det svært vanskelig å slanke toppen i en organisasjon.

En betydelig økning i kostnader til Forsvarets tele- og datatjeneste kan i stor grad tilskrives økte kostnader til datautstyr og datatjenester.  Hvilken sammenheng det eventuelt er mellom disse økte kostnadene og kostnadsendringer i andre deler av Forsvaret er ikke opplagt.  Teoretisk kan man tenke seg at økt satsing på elektronisk databehandling har bidratt til å senke forsvarsgrenenes kostnader.  I praksis er imidlertid slike sammenhenger vanskelig å påvise.

Kostnadsutviklingen for de oppdragsfinansierte forvaltningene Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarets bygningstjeneste kan ikke direkte leses ut av Forsvarets regnskap.  Det skyldes at selve regnskapene føres separat.   Kostnadene fremkommer imidlertid som tjenestekjøp ved kjøpende enhet.  Utviklingen i prosjektgjennomføringskostnader for bygg og anlegg indikerer en markert kostnadsøkning.

Når kostnadene til fellesinstitusjoner og andre fellestiltak øker, kan det henge sammen med at det har skjedd overføringer av oppgaver og kostnader fra forsvarsgrenene til fellesposter som nyanserer bildet.  Jeg har imidlertid så langt det har vært mulig å identifisere slike overføringer, korrigert for dette i mitt tallmateriale.  Det foreligger ikke lett tilgjengelige produksjonsdata for fellesinstitusjonene isolert sett som gjør det mulig å analysere produktivitetsutviklingen for dem separat.

For ytterligere å bringe klarhet i om det foreligger effektivitetsproblem i Forsvaret har jeg gjennomført en spørreundersøkelse, samt intervjuer med sentralt plasserte offiserer.  Undersøkelsen dreide seg både om symptomer på effektivitetsproblem og forutsetninger for effektivitetsproblem.  Resultatene kan oppsummeres i en beskrivelse av tre typer effektivitetsproblem i Forsvaret:

Den første typen kaller jeg rasjonalitetsproblem og dreier seg om mangelfull sammenheng mellom mål og virkemidler.  Noe av dette henger sammen med organisasjonens egenart og vanlige karakteristika ved det å være en politisk styrt organisasjon.  Andre rasjonalitetsproblem er i større grad forårsaket av indre forhold i Forsvaret.  Et slikt rasjonalitetsproblem er knyttet til brudd på det militære prinsipp om enhetlige kommandolinjer.  Et annet rasjonalitetsproblem er knyttet til mangelen på tilstrekkelig økonomisk styringsinformasjon.  Et tredje mulig rasjonalitetsproblem kan knyttes til en dominerende profesjonslogikk som til en viss grad lever atskilt fra en økonomisk rasjonalitetslogikk.  Sagt litt enklere: Høye operative krav kan i noen tilfeller være kostnadsdrivende på en måte som ikke tjener Forsvaret som helhet.

Den andre typen effektivitetsproblem kaller jeg måleproblem.  Det finnes betydelige måleproblem både med hensyn til kostnadsmåling og kvalitetsmåling av Forsvarets produkter.  Kostnadsmålingsproblemet er i stor grad knyttet til systemsvikt, både i form av mangelfulle datasystem og mangelfulle prosedyrer for registrering og sammenligning av kostnadsdata.  Operative evalueringer og andre kvalitetsmålinger er i dag bedre systematisert enn kostnadsmålinger er.  En eventuell ytterligere forbedring av kvalitetsmålingene vil støte på både ressursproblem og metodeproblem.  Det største måleproblem eksisterer imidlertid i forhold til resultatene av arbeidet i staber og felleinstitusjoner.

Den siste typen er lojalitetsproblem.  Lojalitetsproblem kan oppstå når en prinsipal og en agent (foresatt – undergitt) arbeider mot ulike mål og hvor det foreligger asymmetrisk informasjon.  Ulike mål kan henge sammen med uenighet i de overordnede veivalg, men mer skjult fremkommer det gjennom en forholdsvis klar profesjonsidentitet i Forsvaret.  Denne kan medføre perfeksjonering, eller det som på engelsk benevnes ”gold plating”, som går på tvers av en mer helhetlig økonomisk rasjonalitet.  Den økende mengden av forsvarsinterne magasiner og brosjyrer på glanset papir, kan være et eksempel på dette fenomenet.  En samling og sentralisering av fagmiljøer og støttefunksjoner utenfor primærvirksomheten i forsvarsgrenene vil kunne forsterke denne typen lojalitetsproblem.  Vansker med å etablere klare sammenhenger mellom ressursbruk og resultater kan gi et informasjonsgap som muliggjør ulike former for illojalitet.  Ansvarsbegrepet får et diffust innhold.  Spesielt er dette et problem i staber, fellesinstitusjoner og forvaltningene, hvor det er vanskelig å sette klare mål.

I siste del av artikkelen skal jeg trekke trådene videre fra undersøkelsen av fortiden og inn i fremtiden.  Jeg skal reflekter videre over hva vi kan lære av de funn jeg har gjort med hensyn til hvordan vi bør organisere og forholde oss i fremtiden.  Jeg vil konsentrere meg om effektivitetsproblemene, spesielt knyttet til staber, forvaltninger og fellesinstitusjoner.

Hensikten med disse refleksjonene er å påpeke sannsynlige effektivitetsvirkninger av ulike valg.   Det foregår for tiden en omfattende omstilling av Forsvaret, og noe av det jeg påpeker berører valg som allerede er tatt.  Jeg antar imidlertid at Forsvaret vil være i stadig omstilling, slik ny kunnskap og innsikt fortsatt har relevans.

Hierarki og marked

Forsvarets bygningstjeneste og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har siden 1995 vært forvaltninger med særskilte fullmakter innen økonomistyring og personellforvaltning.  Forsvarsvarets bygningstjeneste ble 1 januar 2002 omdannet til forvaltningsbedriften Forsvarsbygg.  Fra samme tidspunkt ble Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) etablert ved at Hærens forsyningskommando, Sjøforsvarets forsyningskommando, Luftforsvarets forsyningskommando, Forsvarets tele- og datatjeneste, samt materielldelen av Forsvarets sanitet ble slått sammen.  FLO er foreløpig en del av den ordinære forvaltningen, men det foreligger forslag om å gi den en friere stilling.  I hovedsak er både Forsvarsbygg, FFI og FLO kundefinansiert.

Mye tyder på at kundefinansiering ansvarliggjør brukerne av de støttetjenester som disse forvaltningene produserer.  Det fører sannsynligvis til redusert forbruk.  Økonomisk teori tilsier at tjenester som er gratis vil bli overforbrukt.  I Sjøforsvaret kalles det ”trottel-effekten”[i] når det oppstår innsparinger som følge av at brukerne må betale for varer og tjenester.  En annen fordel med brukerbetaling er at regnskapene da viser et mer korrekt kostnadsbilde, siden kostnadene fremkommer i regnskapet der ressursene brukes.

Hvorvidt brukerbetaling gir en effektivisering av forvaltningene er et annet spørsmål.  Det avhenger helt av hvilket press det er mulig å etablere på disse.  Hvis det finnes et marked slik at forvaltningene kan utsettes for konkurranse, er det mulig å holde et høyt effektivitetspress på forvaltningene.  Imidlertid er det en situasjon som ikke er så vanlig.  Hvis det finnes et marked og konkurranse for de samme tjenestene, er det sjelden grunn til å opprettholde en militær forvaltning som produserer de samme ytelsene.  Normalsituasjonen vil derfor være at det ikke er konkurranse.  Da er det en betydelig utfordring å opprettholde et tilstrekkelig produktivitets- og effektiviseringspress.

Det normale regelverket for økonomistyring og personellforvaltning er problematisk å kombinere med internhandel.  Det er derfor gode grunner for å gi disse forvaltningene en friere stilling.  Problemet er imidlertid at en friere stilling også gir forvaltningene større mulighet til å øke lønninger og andre kostnader, siden dette kan veltes over på brukerne gjennom økte priser.

Det finnes to måter å motvirke dette på som faktisk synes å være det motsatte av hva som nå skjer.  En måte for å skape press på forvaltningene er å splitte dem opp i flere mindre enheter som konkurrerer seg i mellom.  Det kan være faktisk konkurranse hvor brukerne står fritt til å velge leverandør, eller det kan være målestokkonkurranse hvor man sentralt sammenligner kostnader og setter inn tiltak for å videreføre beste praksis.  En annen måte for å skape press er å splitte opp forvaltningene og integrere dem i organisasjonen til de enheter som støttes, det vil si primærvirksomheten.  Ved at forvaltningene underlegges en sjef som er direkte ansvarlig for å produsere militære styrker, vil både presset og identifikasjonen med organisasjonens formål kunne bli større.  Disse forholdene skal jeg diskutere videre i neste punkt.

Stordriftsfordeler og –ulemper

I tillegg til forvaltningene omtalt ovenfor har en rekke andre støttefunksjoner blitt sentralisert[ii] og slått sammen de senere år.  Det gjelder blant annet forvaltning av vernepliktige og befal, stabsskoler, forvaltningsskoler, sanitetstjenesten, samt etablering av regionale støtteavdelinger som tar seg av et vidt spekter av støttetjenester felles for alle avdelingene i et område.  Hensikten med dette er å samle likeartede funksjoner og kompetanse for på denne måten å skape stordriftsfordeler.  Den dramatiske økningen i kostnadene for fellesinstitusjonene, etter at jeg har korrigert for oppgaveoverføringer, tyder imidlertid på at også andre mekanismer enn stordriftsfordeler virker inn.

Stordriftsfordeler oppstår generelt først og fremst når store investeringer i maskiner og utstyr enten kan utnyttes bedre eller kan erstatte manuelt arbeid.  For de fleste av de nyetablerte fellesinstitusjonene er det imidlertid vanskelig å se noen åpenbare grunner til at det skulle bli stordriftsfordeler.  Dette er stort sett manuelt arbeid, og ikke samlebåndsproduksjon. Unntaket er muligens skolene, siden sammenslåingen kan gi større klasser slik at antall elever pr lærer øker.

Et poeng som kan bidra til effektivisering, er at en slik utskillelse av støttefunksjoner gjør det mulig å prise tjenestene.  Da kan priser og leveranser sammenlignes og man kan på den måten skape nødvendig press på produktiviteten og omstillingsviljen.  Det forutsetter imidlertid at ikke alle likeartede støttefunksjoner er slått sammen, for da finnes det ikke noe å sammenligne med.

Samtidig representerer disse nyetableringene en sentralisering bort fra primærvirksomheten i Forsvaret.  Støttefunksjonene blir ikke lenger en del av avdelingene.  De involveres ikke i den løpende primærvirksomheten og de får et perifert forhold til dem som skal betjenes.  Det skal ikke så veldig mye fantasi til å forestille seg at det eksempelvis gir mer direkte involvering i primærvirksomheten, høyere status og større stå-på motivasjon å være kjøkkensjef i HM Kongens garde, enn å være kjøkkenavdelingssjef i Regional støttefunksjon Oslo.

Resultatet av slik sentralisering kan derfor vel så gjerne bli dårligere tjenester og økte kostnader, som det motsatte.

Organisering av den øverste ledelsen

I disse dager er en ny organisering av den øverste ledelsen i Forsvaret i ferd med å bli etablert.  Det innebærer en styrking av Forsvarsdepartementet med 100 offiserer i tillegg til nåværende bemanning, og en betydelig nedbemanning både av Forsvarssjefens og Generalinspektørenes staber.  Noen av de funksjonene som tidligere ble utført i de sentrale stabene, vil bli flyttet til nye eller eksisterende fellesinstitusjoner.  Noen oppgaver vil muligens også bli delegert ut i organisasjonen.  Forsvarssjefen skal både inngå i Forsvarsdepartementet og være etatssjef for Forsvaret, støttet av sin egen stab.  Jeg oppfatter det slik at også Generalinspektørene skal ha en slik dobbeltrolle som del av Forsvarssjefens stab samtidig som de skal lede egen forsvarsgren.  Den eksisterende delingen mellom styrkeproduksjon og operativ virksomhet videreføres.

Noe avhengig av hva som skjer med de oppgaver som ikke finner sin plass innefor de nye organisasjonene, innebærer dette sannsynligvis en betydelig slanking av Forsvarets øverste ledelse.  Det jeg imidlertid oppfatter som problematisk med dette er at man velger å utvide Forsvarsdepartementet ytterligere.  En mulig konsekvens kan bli at Forsvarsdepartementet vil få større kapasitet til å utstede direktiver, be om rapporter og initiere utredningsoppdrag enn i dag.  Det vil i så fall kunne legge et økt administrativt press på resten av organisasjonen.  Det andre som kan skje er at sakene i større grad utredes internt i Forsvarsdepartementet.  Det vil samtidig innebære en større avstand enn i dag mellom de som beslutter og de beslutningene angår, med de uheldige virkninger det kan ha.

Jeg mener en bedre løsning ville være å rendyrke Forsvarsdepartementet i retning et politisk sekretariat og overlate mer av styringen av Forsvaret til Forsvarssjefen og hans organisasjon.  Forsvarssjefen burde ha en liten stab for å støtte seg i strategisk ledelse av Forsvaret og ledelse av fellesoperasjoner.  Under Forsvarssjefen, bør det etableres forsvarsgrensjefer med ansvar for både styrkeproduksjon, operasjoner og logistikk.  Forsvarssjefen med sine mest sentrale stabssjefer og forsvarsgrensjefene ville da utgjøre en slagkraftig ledergruppe som kan sette felles mål og gjøre de overordnede prioriteringene.

En slik organisasjon ville samle styringslinjene i tråd med prinsippet om enhetlige kommandolinjer.  Den ville også knytte støttefunksjoner tettere til primærvirksomheten og på den måten kunne redusere det effektivitetstapet som synes å ligge i sentraliserte forvaltninger og fellesinstitusjoner.

Økonomistyring

Undersøkelsen har avdekket en dominerende profesjonslogikk i Forsvaret, noe som ikke er så overraskende i denne type organisasjon.  Det innebærer imidlertid at profesjonelle vurderinger og økonomisk rasjonelle vurderinger i for stor grad eksisterer i hver sin sfære.  Når beslutninger fattes ut fra det faglig optimale, og dette ikke samtidig er økonomisk optimalt, svekkes forsvarsevnen.  Dette bør motvirkes gjennom bedre samkjøring av profesjonsspesifikk og økonomisk kompetanse.

Videre er det potensial for å gi produksjonsavdelingene større grad av autonomi, spesielt med hensyn til å etablere mer reelt resultatansvar.  Hovedutfordringen med hensyn til effektivitet i offentlig sektor er å skape et forbedrings- og produktivitetspress tilsvarende det som markedet gir i konkurranseutsatte næringer. Det er i denne forbindelse potensial for betydelige forbedring i kostnads- og produksjonsmålinger, herunder sammenligninger og målestokkanalyser[iii].  Å knytte budsjettildelingene tettere opp til prestasjoner i form av antall og kvalitet på det som produseres vil være avgjørende.  Dette kan eksempelvis skje ved en form for stykkprisfinansiering.

Oppsummering

I perioden 1991 – 2001 har det vært en reell driftskostnadsvekst på 4,5 % ut over økningen i lønns- og prisnivå.  I samme periode har aktivitetsnivået og produksjonsomfanget falt.  Dette avdekker et effektivitetsproblem.  Effektivitetsproblemene er først og fremst knyttet til en betydelig vekst i kostnader til overordnet ledelse, fellesforvaltninger og fellesinstitusjoner.

Effektivitetsproblemene vil kunne motvirkes gjennom å etablere mer autonomt resultatansvar. Det vil si ved å samle styringslinjene for styrkeproduksjon, operasjoner og logistikk i forsvarsgrenvise resultatenheter, under en felles overbygning.  Resultatansvaret må gis et klarere innhold gjennom målinger og tilstrekkelig press på produktiviteten.