|
Petroleumsrikdom
- en velsignelse til besvær? Oljen og gassens sikkerhetspolitiske dimensjoner. Artikkel
i Norsk Militært Tidsskrift nr 10 / 2003 av Grethe Værnø
En rekke endringsfaktorer trekker oppmerksomheten mot petroleumssektoren. Økonomiske nedgangstider nasjonalt og globalt øker oljen og gassens dominerende økonomiske betydning for Norge. Etter at den kalde krigs massive trussel er borte, fremstår også petroleumssektoren som politisk og sikkerhetspolitisk viktigere for Norge, relativt sett i forhold til andre utfordringer. Likeledes øker bevisstheten om Norges økende plass i Vesteuropas gassforsyning. Samtidig øker selskapenes påståtte, minskende utbytte av letevirksomheten presset så vel for utvikling av felt videre østover mot den ikke fastlagte grense mot Russland, som for samarbeid med Russland. Vi kan også legge til her den oppmerksomhet det vekker når norske selskaper med støtte fra myndighetene ønsker å engasjere seg i andre, ofte ustabile land. Det bringer Norge indirekte inn i storpolitikkens spenningsfelt. I tillegg merker Norge virkningen av den generelle utvikling i euroatlantisk politikk. Det gjelder for eksempel normalisering av Russland internt og som utenrikspolitisk aktør med et meget stort olje- og gasspotensial. Det gjelder også utviklingen av energidimensjonen i EUs indre marked. En marginalisering av Norge i europeisk og atlantisk politikk svekker dessuten Norges evne til å håndtere utfordringene mot sine interesser. Mest betyr likevel de dramatiske hendelser de siste par årene. Terrorangrepet 11.09.01, for ikke å snakke om terrortrusler mot norske interesser, har rettet offentlig oppmerksomhet mot olje- og gassinstallasjonene som mulige mål for terrorisme. Det har ikke minst påkalt interesse fra miljøer tilknyttet Sjøforsvaret. Etter hvert som konflikten med Irak utviklet seg, flyttet enkelte oppmerksomheten over på Norges stilling og internasjonale interesser som oljeprodusent, ikke minst i forhold til OPEC. Et lite knippe av uttalelser det siste året illustrerer dette. Blant annet mener Sverre Lodgaard i Internasjonal politikk 3/2002 at Norge driver en rent forretningsmessig sektorpolitikk uten sammenheng med et helhetsbilde av norsk utenrikspolitikk. Han spør ”Hvordan kan oljen og gassen brukes politisk, særlig sikkerhetspolitisk?” Jon Bingen legger et noe annet perspektiv til grunn når han i Fokus Europa 5/2002 sier at importlandenes stadig økende behov for å sikre leveranser av den strategiske råvare gass ”gjør Norge til en stat i storpolitikkens sirkler”. Han synes å se for seg at konflikter mellom oljeprodusenter og importører ville eskaleres horisontalt og få umiddelbare og store konsekvenser for norsk politikk. Dette kunne utgjøre en sikkerhetsrisiko for Norge. Spørsmålet blir brakt på bane om hvem Norge har felles interesser med. Som et ekko fra den kalde krigs NATO-motstand kan vi i blant høre, under henvisning til USAs angrep mot Irak, at Norges interesser som oljeeksportør på helt vesentlige områder skiller seg fra USAs og EUs interesser. Norge skulle snarere ha flere felles interesser med Russland mot de vestlige konsumenter. Det blir nevnt, blant annet av Jens Stoltenberg, at tett samarbeid mellom energileverandørene Norge og Russland skulle skape den forutsigbarhet og langsiktighet som gassprodusenter ønsker seg for å gå i gang med investeringer. Vi kommer tilbake til spørsmålet om vi her i blant har å gjøre med uklarheter rundt begrepet ”interesser”. Det er et åpent spørsmål om endringsprosesser eller utviklingstendenser i Norges omverden vil føre til større utfordringer mot norsk petroleumspolitikk og –interesser i fremtiden. Verden har gjennomlevd utallige kriser siden begynnelsen av Norges oljealder, uten at det har brakt Norge opp i uhåndterlige problemer – på tross av de mange illevarslende spådommer. I en vurdering er det imidlertid nødvendig å skille mellom ulike typer utfordringer. Ett er utfordringene mot norske økonomiske, kommersielle og forvaltningsmessig interesser, for eksempel fra kunder som EU, eller fra andre produsenter som Russland eller OPEC-landene. Noe annet er sikkerhets- og utenrikspolitiske risiki. Her er det imidlertid flytende grenser i et utvidet sikkerhetspolitisk begrep som kan omfatte alt landet definerer som vitale, nasjonale interesser. Påstandene ovenfor krever imidlertid etterprøving fordi de utfordrer norsk politikk i flere retninger. Det er imidlertid med en viss ydmykhet en ”legmann” tør bevege seg inn i en slik kompleks materie. De følgende refleksjoner er ment som åpne innspill i debatten.
Garnisonen i Sør Varanger, en militær utpost i øst. Foto: ForsvaretKommersiell
sektorpolitikk?
Er norsk petroleumspolitikk preget av en sneversynt krambumentalitet? Det vil være påstanden i denne artikkelen at det å ivareta norske interesser i seg selv er en meget stor utenrikspolitisk oppgave, med sterke sikkerhetspolitiske overtoner, og ikke noe ”sektor-problem” selv om petroleum blir behandlet som en sektor. Det er lov å anta at dette er godt forstått av dem som ivaretar norsk petroleumspolitikk. Vi kan ta utgangspunkt i de mest åpenbart vitale, norske interesser og målsettinger:
Norges spaltede
oljepolitiske personlighet Det knesatte prinsipp om forretningsmessig forvaltning er dels diktert av økonomiske hensyn, og dels et svar på de utenrikspolitiske utfordringer som er knyttet til ivaretakelsen av disse interesser og målsettinger. Norges store utenrikspolitiske dilemma helt fra begynnelsen av oljealderen har vært balansegangen mellom rollen som petroleumseksportør og posisjonen som rikt, industrialisert land helt integrert i vestlig økonomi og alliert med de største oljeforbrukende land i verden. Dette dilemma er ikke blitt mindre med opprettelsen av oljefondet. Oljealderen falt nemlig sammen med OPECs (Organisasjonen av oljeeksporterende lands) politikk fra 1973 som førte til en dramatisk polarisering mellom olje-eksportørene og importørene. OPEC koordinerer produksjonsnivået hos sine medlemmer som står for rundt 30 % av verdens eksporterte olje. Norge hadde åpenbart felles interesser med dette kartellet med dets evne til å understøtte en høy oljepris. Det var da hensiktsmessig å ”avpolitisere” petroleumspolitikken for å redde Norge ut av klemmen. Norge sluttet seg verken til OPEC, eller som fullt medlem til Det internasjonale energibyrå, IEA, som ble opprettet i 1974/75 som svar på OPECs aksjoner. Man annonserte at man la opp til en rent forretningsmessig drift diktert av nasjonale interesser i en langsiktig ressursforvaltning under norsk kontroll. Man forsøkte å dempe inntrykket av en politikk som åpenbart tjente på OPEC-aksjonene. Man presenterte Norge som den stabile, troverdige og korrekte forretningspartner og leverandør. Avpolitiseringen skulle dermed også tjene kundene som kunne være sikre på at Norge ikke ville gi politisk betingede fordeler til utvalgte kunder. Denne linjen skulle sikre maksimalt utbytte og samtidig signalere at man ikke åpnet for politisk press. Den fikk dermed også en utenriks- eller sikkerhetspolitisk betydning ved å minimere sårbarheten for press ved å fraskrive seg muligheten for å gripe inn i petroleumshandelen. Her ligger det selvsagt visse selvmotsigelser mellom forretningsmessig drift basert på markedsmekanismer på den ene siden og på den annen side henholdsvis nasjonal ressursforvaltning og OPECs prismanipulasjon. Norsk politikk har dessuten vært ”fleksibel” på flere punkter innen de muligheter som Petroleumsloven gir for statlige inngrep. Under den kalde krig var man innstilt på å bidra til å begrense Europas voksende avhengighet av sovjetisk gass. Etter amerikansk press påtok Norge seg å øke sin produksjonskapasitet. Norge har også spilt på lag med OPEC for å holde oppe oljeprisene ved å redusere produksjonen, blant annet i 2001. I 2002 viste det seg at det var mulig for EU å presse Norsk Hydro og Statoil til å tilby til sammen over 15 mrd. kubikkmeter gass til nye kunder pr. 2005, d.v.s. en økning på 5% på totalt volum. Det er dermed i dag et åpent spørsmål om norsk politikk har vært så konsekvent at etablert praksis utgjør et bolverk mot press fra andre aktører. Voksende problem?
Det kan synes som om forholdet mellom eksportører og importører stabiliserte seg i årene etter 1973 - jevnfør de arabiske leverandørers uttalelser under Irak-krigen om at de ville forsyne markedet – med overproduksjon til følge! Det åpne spørsmål er nå om vi går inn i en periode med strukturelle endringer i olje- og gassmarkedet. Vil det i så fall skjerpe Norges dilemma? Den mest nærliggende tanke er at Norge kan komme i beknip mellom sin vitale økonomiske interesse i et velfungerende OPEC, og sitt forhold til USA – spesielt i forbindelse med amerikansk politikk i Midtøsten. Slik OPEC fungerer, er det i utgangspunktet en skjør konstruksjon. Så lenge der er olje nok for verdensmarkedet med dagens prisnivå, er OPECs evne til kontroll over tilbudet helt avgjørende for markedsprisen. OPEC regulerer prisen ved å justere tilbudet av olje på verdensmarkedet for å holde prisen fortrinnsvis mellom 22 og 28 dollar fatet. Her har Saudi-Arabia vært den nærmest suverene ”price maker”. OPEC-landene er imidlertid nødt til for det første å bli enige seg imellom etter et kvotesystem, og for det andre å få de land som ikke er med i OPEC, som for eksempel Norge og Russland, til å stille seg solidariske. Det saudi-arabiske ris bak speilet er at landet har kunnet oversvømme markedet med olje og dermed bringe prisen så langt ned at de land som har større produksjonsomkostninger (som Norge) – eller enda større behov for valuta enn Saudi-Arabia – vil få store problemer. OPEC står imidlertid overfor flere utfordringer: Innenfra kan disiplinen i OPEC bryte sammen. Det hefter usikkerhet ved oljeproduksjonen i Irak både nå under amerikansk kontroll og senere. En annen fare for OPEC kunne være antivestlige og irrasjonelle, fundamentalistisk opprør i de viktigste, arabiske oljeproduserende land. Utenfra kommer utfordringene fra et større innslag av oljeprodusenter som ikke er med i OPEC, som for eksempel Russland og Kaukasus, eller som ikke har samme nasjonale kontroll over utvinning. OPEC kunne også bli underminert av en amerikansk politikk som eventuelt fikk som resultat å bryte OPECs og Midtøstens maktmonopol i oljesektoren. Det kunne skje ved at de kontrollerende regimer ble destabilisert innenfra eller utenfra, eller ved at en mer aggressiv amerikansk politikk presset andre produsenter til øket utvinning. Så vel EU som USA er dessuten i ferd med å utvide kriselagre av olje som kan brukes til å møte akutt forsyningssvikt eller til å stabilisere prisene. Imidlertid er vel heller ikke USA tjent med ukontrollert konkurranse som ville presse prisene ned under nivå for lønnsom lete- og utvinningsvirksomhet, eller utvikling av alternative energikilder. De internasjonale oljeselskapene er neppe interessert i en lav pris. Selskaper og regjeringer kan imidlertid ha ulike interesser. Dermed blir det spørsmål om norske interesser og hvilken innflytelse Norge kan ha på utviklingen. Med dagens samlede, globale kapasitet for ”overproduksjon” i forhold til et høyt prisnivå, er det i norsk interesse å verne om OPECs evne til å regulere tilbudet, og å søke å motvirke en politikk som eventuelt ville ta sikte på å undergrave OPEC. Nå kan det under den rådende, markedsliberalistiske filosofi være vanskelig for Norge åpent å forsvare et kartell. Men, spørsmålet er likevel et tankekors, som for eksempel når det gjelder internasjonale operasjoner som kan føre til fall i oljeprisen. Skal kommersielle hensyn og forholdet til OPEC/araberlandene diktere norsk sikkerhetspolitikk, og hvordan ville det i så fall komme til uttrykk? En forutsetning for det følgende resonnement er at norske synspunkter eller handlinger uansett ikke vil ha noen innflytelse på aktørene, i dette tilfelle USA, eller bety noe for utfallet: Et realpolitisk synspunkt ville være at Norge først og fremst måtte vurdere betydningen av forholdet til USA økonomisk, politisk og sikkerhetspolitisk, og vekten av et eventuelt press fra en meget pågående amerikansk administrasjon. Samtidig må det vurderes hva konflikten for øvrig betyr for andre norske sikkerhetsinteresser. I tillegg må man ta i betraktning en eventuell virkning for norske økonomiske interesser, heri inkludert oljeselskapenes internasjonale engasjement. Allerede her ligger det, som vi har sett i Irak-saken, en vanskelig avveiningsprosess som kan true den tradisjonelle, tverrpolitiske enighet om utenrikspolitikken. En samlet vurdering skulle tilsi at norsk interesse for en høy oljepris ikke kan dominere norsk utenrikspolitikk, og slett ikke hvis den valgte politiske linje er et slag i luften. Innflytelse
og makt?
På tross av erkjennelsen av det underliggende dilemma og den belastning det betyr i forhold til de vestlige land at Norge beriker seg på deres bekostning, understøttet av et kartell, har det likevel vært en vanlig forestilling at Norges ressursrikdom kan omsettes til anvendelig politisk kapital også i andre sammenhenger. Kan oljen eller gassen brukes politisk, eller har Norge mer enn nok med å ivareta vitale interesser som nevnt ovenfor? Olje-NorgeI presentasjoner av Norge er olje og gass en viktig del av ”merkevarebyggingen”, der man understreker hvor viktig norsk olje og gass er for Vesteuropa. Olje og gass har de siste 30 årene gitt Norge en viss profil og tyngde i Vesten. ”Merkevaren Olje-Norge” fremstår imidlertid dessverre også som den vestlige verdens Onkel Skrue, med konsekvenser for krav og forventninger fra omverdenen, for eks. i forbindelse med EØS-forhandlingene og krav fra NATO. Økende ”konkurranse”, for ikke å si ”utklassing” fra Russland stjeler dessuten oppmerksomhet fra Norge. Tallene, her i hovedsak hentet fra Faktahefte 2002 fra Olje- og energidepartementet, bør for øvrig mane til en heller nøktern oppfatning av Norges betydning. Først og fremst er det vesentlig å holde klart for seg at det ikke er noen global knapphet på olje eller gass på kort sikt. Dessuten må det skjelnes nøye mellom olje og gass i flere sammenhenger. Norge eksporterer i dag ikke mer enn ca. 2% av verdens eksporterte olje, selv om Norge er verdens 3. største eksportland, med en halvpart av Saudi-Arabias eksport (i 2001) og godt under Russlands. OED regner med at Norge vil produsere olje i 50 år fremover, med en topp innen et par år, og deretter med gradvis reduksjon. Mesteparten av oljen har selskaper i vestlige/allierte land som første mottaker. Så vidt kan leses ut av Faktaheftet går ca. 23% i rør til England, resten på kjøl med bare noe over 6% til USA. 15% går til industrien i Norge. Betydningen av Norges olje bør derfor ikke overdrives. De synsmåter som er direkte knyttet til oljen vil i tillegg i hovedsak ha et relativt kortsiktig perspektiv. Gasseksporten utgjorde i 2001 omregnet i oljeekvivalenter 1/3 av petroleumseksporten, og forventes å øke til en halvpart i 2010. Anslagene går ut på at ressursene vil vare i rundt 100 år på nåværende produksjonsnivå. Norge er verdens tredje største eksportør også av gass, men dekket pr. 2001 likevel ikke mer enn 2% av verdens eksport og 10% av Vesteuropas totale gassforbruk. All eksportert gass er pr. 2003 bundet opp i rørledninger til Vesteuropa. Etter hvert vil det bli produksjon av flytende, nedkjølt gass, LNG, fra Snøhvit-feltet. EUs behov er raskt økende. Under den kalde krig var det et særlig poeng at Norge kunne fremstå som et sikkert og traust alternativ særlig til sovjetisk gass. Fremdeles i dag fremstår Norge og norske selskaper som stabile partnere med nærhet til markedene og med uttrykt offisiell vilje til å forsyne kundene så langt evnen rekker. Norge dekker i dag importmarkedet til EU sammen med Algerie og Russland, med en eksport på halvparten av Russlands. Det blir imidlertid Russland som må dekke mesteparten av EUs raskt voksende behov. Gir så dette en politisk uttelling for Norge når man samtidig ønsker høyest mulig markedspris, insisterer på de frie markedskrefter, må ta hensyn til en moderat, langsiktig utvinningstakt, når den stadig viktigere gasseksport er bundet til faste rørledninger og når Norges betydning gradvis vil avta i takt med forventet nedgang, særlig i oljeproduksjonen, over tid? ”Strategiske allianser”Inngåelse av langsiktige kontrakter om rørledninger og leveranser av gass for eks. til Frankrike, blir markert som et bånd for å knytte to land sammen i gjensidig avhengighet og interesse, en myk utgave av en ”strategisk allianse” med sentrale europeiske partnere. Men, for det første, når den mellomstatlige rammeavtale er inngått, og en langsiktig kontrakt er ferdigforhandlet mellom selskapene, er det da egentlig noe mer å hente? Kan gassen ”selges flere ganger”? En annen sak er at Norge faktisk må anstrenge seg for overhode å få kontrakter med nye kunder via rørledninger. Norske myndigheter har forsøkt siden 80-tallet å påvirke svenske myndigheter til å gå inn for norsk gass, med små resultater. Likeledes har det vært årelange forhandlinger med Polen. I skrivende stund er det også en hard dragkamp mellom britiske og norske myndigheter, mens Russland nylig har inngått handelsavtale med Storbritannia. For det andre kan det stilles spørsmålstegn ved verdien av en slik ”allianse”. Sammenlikningen med Saudi-Arabia eller med Russland som bruker oljen for å etablere seg dels som partner, og dels som stormakt, er ikke anvendelig. Norge er allerede i et intimt integrert økonomisk og sikkerhetspolitisk partnerskap med alle sine kunder. Kanskje er det tvert imot? Kan vi oppleve at den gjensidige avhengigheten blir en sårbarhetsfaktor for Norge fordi den fører til at mottakerlandet blir mest opptatt av å sikre at leveransene kommer, at anleggene er beskyttet, og at landets egne selskaper får adgang til fortsatt lete- og utvinningsvirksomhet? Spesielt kan norsk målsetting om en langsiktig utvinningstakt bli utsatt for press. Argumentet om strategiske allianser kunne være spesielt relevant i forhold til EU. Her ser vi snarere en stadig mer aggressiv politikk fra EUs side. Presset mot norsk petroleumspolitikk øker i takt med utviklingen av energidimensjonen i EUs indre marked med vekt på så vel liberaliseringspolitikk som forsyningssikkerhet, norsk deltakelse i EØS-avtalen og Norges betydning som leverandør. Så langt fra å opparbeide seg politisk kapital, har Norge hendene fulle med å møte disse utfordringene. For
det første har utenforlandet Norge ikke engang klart å få gjennomslag
overfor energipolitikken i EU i hele rekken av direktiver og
forslag fra Kommisjonen. Som eneste eksportør av betydning innen EU
kunne Norge som medlem ha påberopt seg vitale interesser. I
denne sammenheng burde man kanskje se nærmere på interessefellesskapet
med England og Nederland i forhold til EU. For det andre blir Norge utsatt for noe henimot utpresning. Ett eklatant eksempel på EUs makt fikk vi i 2002. Leserne vil sikkert huske at EU varslet søksmål i milliardklassen mot oljeselskaper som hadde solgt gass gjennom et felles, statlig styrt salgsselskap, GFU, samtidig som Kommisjonen ønsket å tvinge gjennom et liberaliseringsdirektiv som ville gjøre det nær umulig å inngå langsiktige kontrakter til forutsigbar pris. GFU var da blitt oppløst etter press fra EU. EU trakk sine trusler tilbake mot en avtale som godtok langsiktige avtaler, men som sikret store gassleveranser også til nye kunder i et liberalisert, europeisk gassmarked. I vår ble det kjent at Kommisjonen hadde lagt frem forslag som berørte EUs kontroll over beredskapslagrene. Etter norsk oppfatning faller dette ikke under EØS-avtalen i dag. Erfaringsvis er det imidlertid EUs fortolkninger som gjelder. Fra norsk side fryktet man at også gassfelt kunne bli definert som ”lagre”, og at EU skulle ha mandat til å kreve ”bruk” av disse lagre, d.v.s. at også Norge ville bli pålagt å øke utvinning til den grad det var mulig. Henvisninger til at lagrene kunne brukes for å stabilisere prisene ble tatt ut, ifølge Aftenposten 5. mai 2003. Til overmål gjør man klokt i å regne med et våkent EU-øye på norsk konsesjonspolitikk. Kommisjonen bruker EUs antitrust-bestemmelser og konkurranselovgivningen meget kreativt. Vi kan også legge til at når EU reserverer seg mot norsk fortolkning av regimet i fiskevernsonen, kan det henge sammen med forventningene om at det en dag kan være aktuelt å bore etter olje i disse farvannene. Politisk bruk av oljen i
forhold til Russland
I dag kan vi stadig oftere høre at Norge og Russland har så store felles interesser som petroleumsprodusenter og eksportører at oljepolitikken bør kunne brukes for å fremme økonomisk/industrielle, sikkerhetspolitiske og oljepolitiske formål. Dette er et omfattende tema. Her skal vi bare ganske overflatisk spørre om hvilke felles interesser kan det være snakk om. Kan disse oppveie de motstridende interesser og motvirke det betydelige konfliktpotensial i området? Begrepet ”felles interesser” kan for øvrig virke misvisende. En ting er at de to land kan ha likeartede interesser, noe annet om de kan samarbeide for å fremme dem. Likeledes må man skille mellom industripolitiske interesser, for eksempel samarbeid om investeringer, utvikling og produksjon, og forholdet til kunder og aktører i det regionale og globale marked. En åpenbart felles interesse gjelder en høy pris på olje og gass og dermed antakeligvis også OPECs fortsatte eksistens. Erfaringene hittil er imidlertid at Russland ikke har vært særlig imøtekommende overfor OPECs reguleringspolitikk. Russland, med økende produksjon og lavere produksjonsutgifter, ser ut til å ville utlikne med høyere produksjon når prisene faller. Russlands energistrategi vis a vis EU og USA taler vel også imot ”samrøre” med OPEC. Russland har tvert imot sagt seg parat til å dekke opp for mulig svikt i leveranser fra Midtøsten. Samtidig har vi nylig sett at Russland tilsa nærvær ved et OPEC-møte 11. juni i år, i motsetning til Norge. Dernest kunne man tenke seg at Norge og Russland som leverandørland kunne koordinere sin politikk overfor et pågående EU. Dette gir seg ikke selv. For det første er Russland den største, og voksende, leverandør av gass til det europeiske marked, blant annet via Gazproms annonserte gassledning over Østersjøen. Det betyr at norske og russiske selskaper konkurrerer om gasskontrakter til Norden, Østersjø-land som Polen og Vesteuropa. Her fremstår russiske selskaper som konkurransedyktige på pris. Norge og Russland står dessuten i meget forskjellig stilling i forhold til EU. Norge er bundet opp av EØS-avtalen og rørledningene er lagt. Russland synes fremdeles å kunne motsette seg EUs krav. Det skyldes ikke minst at den utbygging av gasskapasiteten i Russland som EU har desperat behov for, forutsetter store investeringer i infrastruktur i Russland. De to parter har derfor et dobbelt sett forhandlinger som også dreier seg om EU-selskapers investeringsmuligheter i Russland. I tillegg er det sannsynlig at en virkningsfull koordinering av politikken, til den grad det ville være mulig å få til, ville påkalle sterke og uforutsigbare EU-reaksjoner, spesielt overfor EØS-landet Norge. En hindring for koordinering kan også ligge i forholdet mellom myndigheter og selskaper. Sist, men ikke minst finnes det visjoner om et interessefellesskap i petroleumsvirksomhet i Barentshavet. Industrien i Nordnorge og oljeselskapene ser muligheter i forbindelse med utbygging så vel på norsk som på russisk sokkel, der norske interesser ligger i skarp konkurranse med de store internasjonale selskapene. Det er også klart felles interesser i miljøvern selv om dette synes å telle mer i norsk planlegging enn i russisk. Foreløpig er imidlertid situasjonen på et ”høyere nivå” mer preget av en meget vanskelig interesssekonflikt med Russland i Nord. Det gjelder først og fremst grensedragningen mellom norsk og russisk økonomisk sone og sokkel i Barentshavet. I neste omgang gjelder det den juridiske status for økonomisk sone og kontinentalsokkel rundt Svalbard. Her er for øvrig ingen enige med Norge. I dag bruker begge parter oljeinteressene som brekkstang i delelinjespørsmålet. Russerne hevder at de slett ikke har noe hastverk. Fra norsk side er et av problemene at en vesentlig norsk ekspansjon foreløpig bare kan skje mot øst i Barentshavet. Selskapenes interesser i området kan dermed utgjøre et press på norske posisjoner i forhandlinger om avgrensninger i det omstridte området. Aftenposten kunne melde 15.03.03 at oljeministeren hadde fremmet et forslag om å dele mulige olje- og gassforekomster i det som i dag er omstridt område. De to land kunne få konsesjoner hos hverandre i forholdet 51/49%, d.v.s. at man delte ressursene. En arbeidsgruppe kunne utrede dette, ”gitt at vi kan bli enige om en delelinje”! En
annen sak er at amerikansk og europeisk økende avhengighet av russisk
olje og gass kan gjøre det vanskeligere for Norge å få støtte fra
”vestmaktene” i eventuelle stridigheter med så vel Russland som med
EU om oljeutvinning og sokkelrettigheter i Nord. Russland fremstår som
en sentral energipartner utenfor OPEC – etter sigende med potensial
for å dekke opp til 15% av amerikansk importbehov. Olje som utenrikspolitisk ”våpen”?Ut over dette kan vi spørre om oljen kan brukes som aktivt instrument for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det første spørsmål blir da hvilke styringsmuligheter norske myndigheter faktisk har til disposisjon. Det vesentlige, men for en uinnviet ganske uransakelige, moment her er forholdet mellom myndighetene og olje- og gasselskapene, inkludert Statoil. Hvor stor kontroll har myndighetene over utvinnende selskaper i fred, kriser og krig? Vi skal ikke forsøke å trenge dypt ned i denne problematikken, men bare peke på enkelte bestemmelser i Petroleumsloven av 22. mars 1985. Juridisk sett gir loven norske myndigheter et visst slingringsmon på enkelte områder av potensiell betydning for mottakere av petroleumsprodukter. Norske myndigheter kan pålegge selskapene å redusere eller stoppe produksjon eller leveranser generelt, slik det ble gjort etter press fra OPEC i 2001. Det er altså mulig for en aktør å presse eller tvinge Norge til å pålegge selskapene reduksjoner. Det er vanskeligere å pålegge en kortsiktig økning i produksjonen fra eksisterende felt så lenge man allerede produserer på full kapasitet. Myndighetene kan imidlertid påby rettighetshaverne full produksjon på de tildelte felt. De kan også påby assistert utvinning for å øke kapasiteten på felt som allerede er i drift. Dette vil imidlertid ta tid. Det neste spørsmål er om Norge kan øke sin produksjonskapasitet på sikt – og om det kan bli økende press fra importlandene og fra selskapene for å gjøre det så vel for å sikre maksimal dekning som for å holde prisene nede. Dette er kanskje det mest problematiske spørsmål for Norge. For det første er utvinningstakten et langsiktig økonomisk og miljømessig avveiningsspørsmål. Nå i vår har Arbeiderpartiet lagt frem forslag i Stortinget om et høyt tempo i tildeling av utvinningstillatelser for å få ned arbeidsledigheten. Eget forbruk av gass spiller også inn. Samtidig er en jevn tilførsel av gass til etablerte kunder over et lengre tidsperspektiv en vesentlig faktor. For det andre er det spørsmål om hvor mye olje og gass som faktisk finnes på områder som er teknologisk, miljømessig og ikke minst politisk tilgjengelige. Dermed tangerer man også spørsmålet om sokkelrettigheter i Nord. Under gitte omstendigheter kan man tenke seg at konsesjonspolitikken i seg selv kan brukes som et politisk virkemiddel. Det har for eksempel vært fremme i debatten at et lands oljeselskaper eventuelt kunne utstenges fra konsesjoner som svar på sanksjoner mot norske selskaper som er engasjert i Iran. Et mer direkte virkemiddel ville være norske myndigheters muligheter til å styre leveranser for å begunstige eller straffe bestemte land. Når det gjelder gass og olje levert via rørledninger har norske myndigheter en sentral rolle for å tilrettelegge de mellomstatlige forutsetninger for selskapenes forhandlinger med aktuelle kunder om inngåelse av langsiktige kontrakter. Myndighetene kan også forby leveranser til et enkelt land, som det ble gjort ved lov overfor Sydafrika i sin tid. Noen muligheter gjenstår kanskje. Den viktige gassen til Vesteuropa er bundet opp. Noe annerledes er det med oljen. Myndighetene kan etter behov eller når særlige forhold tilsier det, kreve olje levert til Norge etter markedspris. Det synes uklart for forfatteren om kritisk press mot Norge fra en kunde i en krisesituasjon ville være et slikt særlig forhold, og om det står Norge fritt til å disponere denne oljen for videre eksport. Likeledes må myndighetene ha rett til å kanalisere sin ”egen” olje fra det statlige Petoro til begunstiget mottaker. Problemet kan ligge i langsiktige leveringskontrakter. Under alle omstendigheter hadde Norge olje å tilby til utplukkede mottakere i Serbia etter Kosovo-krigen. I blant kommer det opp spørsmål om å bruke olje som u-hjelp. Har så myndighetene noen innflytelse over prisfastsettelsen? Norske myndigheter kan ikke diktere hvilken pris selskapene skal ta, og den innflytelse myndighetene måtte ha hatt over gassprisen er under alle omstendigheter dramatisk redusert etter at GFU falt bort. Selskapene på sin side tar det de kan få, og blir beskattet etter beregnet markedspris. Spørsmålet gjenstår om Staten kunne eller ville selge ”sin egen” olje og gass billigere til favoriserte kunder hvis prisene blir urimelig høye, eller tvinge ned prisen på norsk olje ved å redusere skatte- og avgiftsnivået. Det ville i så fall være en subsidiering av kunden – og selskapene. Når det gjelder globale prismekanismer kan Norge muligens bidra til å holde prisen oppe ved å følge OPECs anbefalinger om produksjonskutt. Norge er imidlertid ikke i en posisjon til å øke volumet på olje for å tvinge prisene ned. Til sammen betyr dette at Norge ikke i vesentlig grad kan omsette sin posisjon som stor eksportør til betydelig makt eller innflytelse på andre områder, selv om det finnes visse, begrensede muligheter til å drive aktiv utenrikspolitikk med ”oljevåpenet”. Spørsmålet blir imidlertid hva Norge kunne håpe å oppnå ved politisk betingede inngrep og om effekten vil stå i forhold til omkostningene og eventuelle langsiktige konsekvenser. Behovet for et godt forhold til de nærmeste vestlige land/kunder veier fremdeles like tungt. Det norske samfunn er også så avhengig av oljeinntektene og de fremtidige inntekter av langtidskontrakter for gass, at myndighetene er meget forsiktige med tiltak som fraviker forretningsprinsippet. Svaret blir altså ”ja”: Norge har hendene fulle med å forvalte sine ressurser på en måte som ivaretar norske politiske målsettinger. Samtidig er det som nevnt viktig å huske på at hvis styringsmekanismene gir store muligheter for statlige inngrep i prosessene, kan de bidra til å svekke troverdigheten av forretningsprinsippene. Dermed åpner man samtidig for ønsker og press fra kunder og/eller andre aktører, noe som i verste fall kan innebære sikkerhetsrisikoer for Norge i krisesituasjoner. Sikkerhetsrisiki i
”energiens geopolitikk” De foregående vurderinger har også relevans når man vil granske de dystre spådommer om at oljevirksomheten vil utsette Norge for alvorlige sikkerhetsrisikoer. Hvilke risikoer man kan tenke seg under hvilke omstendigheter? En skikkelig analyse vil kreve et høyere presisjonsnivå enn det som ligger til grunn her. Det er en stor spennvidde fra fysiske anslag mot produksjons- og transportinstallasjoner til ulike former for maktanvendelse og press med konsekvenser for Norges vitale interesser. Fysiske anslag
Vi kan først se på mulige risikoer for fysiske anslag mot olje- og gassinstallasjoner på land, til havs, rørledninger, tankfartøyer eller styringsmekanismer, utført av en ikke-statlig, statlig, eller statlig tilknyttet aktør. Man kunne forestille seg anslag i form av en begrenset terroristaksjon, enten som ren terrorhandling; som målrettet aksjon for å påvirke norsk politikk for eksempel til å stoppe leveranser til bestemte kunder; eller for å ramme eller forhindre tilførsler til dagens kunder ved direkte anslag. Hensikten kunne også være å ramme Norge økonomisk ved handlinger mot sårbare punkter. Slike scenarier kunne være aktuelle i forbindelse med norsk deltakelse i en internasjonal konflikt/operasjon, norsk støtte til part i konflikt, og/eller høy norsk profil som vestlig land og/eller leverandør av olje og gass. Fra den kalde krig kjenner vi bekymringen for at oljeinstallasjonene kunne bli rammet i en generell krigføring mellom Sovjetunionen og NATO. At norske mål, på tross av Norges forsiktige, men USA-vennlige politikk, er blitt utpekt på linje med USA, Storbritannia og Australia som terroristmål, var en ubehagelig overraskelse, men synes ikke relatert til Norge som oljeland. Før man fortaper seg i slike trusselbilder, bør man beholde sansen for proporsjoner. Først er det spørsmål om sannsynlighet. Her kan man spørre om den norske oljevirksomheten til havs er et naturlig mål hvis noen ønsker å ramme amerikansk eller vesteuropeisk energiforsyning. Norsk oljeeksport til USA er minimal, og oljeforsyningene rammes best ved egen eksport- eller transittstopp enten vi snakker om Russland eller araberlandene – eller fundamentalister. Når det gjelder å ramme gassforsyningene til Vesteuropa, finnes det mer nærliggende alternativer enn nordsjøinstallasjoner. Russland kontrollerer en større gasstilførsel enn Norge. Ved en arabisk boikott er Algerie en sannsynlig kandidat. For terroristgrupper er det lettere å sabotere de langt mer tilgjengelige åpne gassledninger i Sentraleuropa eller ilandføringsanlegg på kontinentet. Et neste spørsmål er hvordan skulle slike operasjoner skje for at det fysiske og økonomiske omfanget av skaden ville være betydelig? Og hvem ville ha evne til å utføre slike angrep i en størrelsesorden som ville ha virkelig alvorlige konsekvenser? Effekten på leveransene av punktangrep på enkelte installasjoner vil ikke bli av kritisk betydning for Vesteuropa. Sist, men ikke minst: Er det overhode mulig å beskytte dette sårbare nettverket mot alle eventualiteter? Det har ikke manglet på advarende toner fra store mottakere av norsk olje og gass. Noen synes å være engstelige for at hvis Norge selv ikke klarer å sikre forsyningene, kan stormaktene gripe inn. Det er imidlertid vanskelig å se hva andre skulle klare i retning av å sikre leveransene, som ikke Norge klarer med egne anstrengelser og i samarbeid med andre land og NATO som er involvert i beredskapsarbeidet. Risikomomentene bør altså ikke overdrives når det gjelder terrortrusselen. Utfordringer fra kundene?
Noe av det samme gjelder scenarier for mulig politisk, økonomisk eller militært press mot norsk oljepolitikk eller Norge som stat i akutte situasjoner. Man kunne forestille seg dette i forbindelse med internasjonale konflikter mellom importørland og særlig de arabiske, oljeeksporterende land. Eller man kunne få en plutselig krise i form av forsyningssvikt og/eller sterk stigning i pris, for eksempel gjennom politisk betingede kutt i leveranser fra enkeltland eller full oljeboikott fra alle arabiske land. Her dreier det seg om oljen, i og med at gassen er bundet opp i rørledninger. Hypotetisk sett kunne en eller flere parter ønske å tvinge norske myndigheter til henholdsvis å senke eller øke produksjonen eller å stoppe, respektivt sikre leveranser til dagens kunder. Man kunne også forestille seg at det kunne bli en konkurranse mellom kundene for leveranser som ikke kan håndteres ved ”vanlige” markedsmekanismer der den får kjøpt som betaler mest. Likeledes kunne man tenke seg tiltak for å forhindre at Norge gir etter for press fra parter som ville ønske å stoppe leveranser eller redusere produksjon av så vel olje som gass. Hvis man skal vurdere slike muligheter, måtte man se nærmere på hvilke virkemidler av økonomisk, politisk eller militær art de ulike aktørene kunne ha til disposisjon for å få kontroll over norsk politikk. Deretter må man spørre hvilke aktører som har evne til å ta i bruk noen av disse virkemidler i en slik skala at det ville vært kosteffektivt i forhold til formålet. Hvilke av disse aktører igjen ville ha interesse av å bruke aktive virkemidler for å påvirke norsk politikk under hvilke forhold? Og spesielt: hvem ville ønske å stoppe norsk produksjon eller leveranser til dagens kunder? Sist, men ikke minst: Hva kunne partene håpe å oppnå , selv med full kontroll over norsk politikk i lys av de rådende forhold som vi har vært inne på? Bortsett fra den rene terrortrussel som nevnt ovenfor, er det alt i alt vanskelig å se hvordan akutte konflikter andre steder som påvirker oljeleveranser fra Midtøsten, skal kunne ramme Norge eller norsk politikk i sikkerhetspolitisk forstand, selv om virkningen på oljemarkedet kan være uforutsigbar. Norge vil antakeligvis kunne distansere seg fra kriser i den globale oljepolitikken i og med at Norges største relative betydning er – og i økende grad vil bli - som gasseksportør til Vesteuropa. Annerledes stiller det seg i en antatt situasjon med fremtidig knapphet på olje og gass. Som nevnt tidligere, må vi kunne gå ut fra at importørene vil øve press for øket letevirksomhet og produksjon og tilgang for egne olje- og gasselskaper. Det mest kritiske vil sannsynligvis være en skjerpet dragkamp om rettigheter på sokkelen i Nord så lenge de folkerettslige spørsmål knyttet til Nordområdene ikke er avklart.Konklusjoner. Hvor hen leder den foregående argumentasjon? Norge sitter fremdeles fast i det gamle motsetningsfylte dilemma, fanget i et krysspress mellom alle aktører. Det kan være gunstig for et lite land som forvalter en strategisk ressurs, som er sårbar og som har gjort seg avhengig av inntektene, å bekjenne seg til den rene forretningsmessige, sektorpolitikk i markedsliberalismens navn så langt det overhodet går, og skygge unna politiske sammenblandinger i konfliktfylte situasjoner. En lav profil kan være å anbefale! Derimot trenges en aktiv politikk med alle tilgjengelige midler for å fremme kommersielle, forvaltningsmessige og industrielle petroleumsinteresser. Her blir det ofte nevnt kompetanseoppbygging med betydning langt ut over den norske petroleumsalder. Nærliggende utfordringer mot Norges primære, oljerelaterte interesser krever konstant oppmerksomhet. Disse kommer først og fremst fra utviklingen av energidimensjonen i EUs indre marked som presser på norsk styringspolitikk. Et vesentlig spørsmål er nødvendigvis om Norge ville være bedre i stand til å forsvare sine interesser som fullt medlem av EU. Likeledes må Norge ta inn over seg fremveksten av Russland som en betydelig gasseksportør til Europa, oljeeksportør til USA og utfordrer i Nord. Som en liten partner i et minelagt farvann er Norge mest tjent med en illusjonløs ”dialog”, som likevel er sentral i arbeidet med å bygge opp et forutsigbart og trygt naboforhold. Det vil fremgå av det foregående at de rent sikkerhetspolitiske dimensjoner blir nedtonet. Vi bør kunne ha is i magen når det gjelder terroranslag, selv om vi bør ta gasskundenes eventuelle bekymringer på alvor. Vi bør heller ikke engste oss for å bli rammet av kriser på en slik måte at det at det legger føringer på norsk utenrikspolitikk for øvrig – kanskje med unntak for norsk interesse i et velfungerende OPEC. Den reelle sikkerhetspolitiske risiko ligger imidlertid i striden om rettigheter på sokkelen, så vel i avgrensningsspørsmålet mot Russland, som når det gjelder status for sokkelen rundt Svalbard. På det første området gjør Norge så godt man kan, på det andre området burde Norge sikte mot en langsiktig folkerettslig avklaring og politisk forståelse for å forebygge alvorlige konflikter i fremtiden. |
Finnes
det hittil oversette utenriks- og sikkerhetspolitiske dimensjoner i
Norges rolle som stor petroleumseksportør – så viktige at de i langt
større grad enn i dag burde være ledetråder for norsk
utenrikspolitikk?