|
BEFALSORDNINGEN Av Arne Røksund
Prosjektgruppen skulle vurdere mange og til dels svært kompliserte problemstillinger vedrørende befalsordningen. I denne artikkelen vil jeg konsentrere meg om to hovedproblemer en befalsordning må løse dersom omstillingen av Forsvaret skal lykkes. Det gjelder den skjeve aldersstrukturen på befalskorpset, og mangelen på erfarent lavere befal. Prosjektgruppen har skissert fire forskjellige modeller som i varierende grad kan løse de ovennevnte utfordringer. Jeg vil i noe detalj presentere den løsningen som prosjektgruppen anbefaler. Til slutt vil jeg komme med noen avsluttende betraktninger. Overproduksjon av eldre befal Forsvarsdepartementets oppdrag bygget blant annet på det forhold at overgangen fra et i hovedsak mobiliseringsbasert forsvar til et i vesentlig større grad stående forsvar, har ført til et redusert behov for eldre befal. Prosjektgruppen har forsøkt å analysere denne problemstillingen i tre trinn. Først har vi identifisert årsakene til en forskyvning mot et relativt sett større behov for yngre befal enn eldre befal. Dernest har vi foretatt en sammenligning med 18 europeiske og nordamerikanske lands forsvar for å se om dette er et generelt, strukturelt problem for militære organisasjoner. Til slutt har prosjektgruppen bedt FFI beregne behovet for yngre og eldre befal, samt å se på tilgjengeligheten av de to alderskategoriene gitt dagens modell for produksjon av befal. Omleggingen av Forsvaret har ført til et redusert behov for eldre befal. Mens krigsoppsettingen midt på 1980-tallet var på omkring 420 000 mann, er den nå redusert til ca. 130 000 mann (inkludert 83 000 i Heimevernet). Den dramatiske reduksjonen av mobiliseringsforsvaret har medført et betydelig mindre behov for personell til planlegging, ledelse, vedlikehold, praktiske forberedelser etc av mobiliseringsforsvaret. Dette har i hovedsak vært arbeidsoppgaver som har passet for eldre befal. I tillegg er det foretatt og foregår fremdeles store reduksjoner på det operasjonelle og strategiske ledelsesnivået. Disse omstillingene reduserer ytterligere behovet for eldre befal. På den annen side er omfanget og aktiviteten ved styrkeproduksjon og stående, operative avdelinger i liten grad endret. Stillingene ved styrkeproduksjon og operative avdelinger bekles i hovedsak av yngre befal. Den høye produksjonen av yngre befal skaper et problem etter hvert som disse eldes og blir for gamle for mange stillinger innen styrkeproduksjon og operative virksomhet. Kombinasjonen av stabil eller økende etterspørsel etter yngre befal, et meget sterkt oppsigelsesvern og et redusert behov for eldre befal fører derfor til overproduksjon av eldre befal. Prosjektgruppen har studert befalsordningen i 18 europeiske og nordamerikanske lands forsvar for blant annet å se om de har gjennomført tiltak for å hindre at det utvikles en skjev aldersstruktur.1 Et fellestrekk for disse landene, med unntak av Sverige og Italia, er at de har etablert permanente avgangssystemer for å sikre en optimal aldersstruktur. Undersøkelsen underbygger at en skjev aldersstruktur ikke er et problem som er spesielt for det norske forsvaret, men et allment problem for militære organisasjoner og at permanente løsninger må etableres for motvirke en slik utvikling. For å få et bedre estimat over omfanget av overproduksjonen av eldre befal og for å skissere dynamikken i produksjonen av befal, har prosjektgruppen bedt Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) fremskrive behovet for befal i en 20-års periode, samt å beregne hvordan dagens produksjon av befal vil dekke behovet. Behovet for personell er skissert ved å tolke St. prp. nr. 55 (2001-2002) og det pågående langtidsplanarbeidet til Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando, LTD 04. Begge disse arbeidene baserer seg på strukturfremskrivinger med et tidsperspektiv på inntil 20 år. Behov og tilgjengelighetskurvene baserer seg på et sett forutsetninger som vil bli nærmere redegjort for i en egen FFI-rapport.
Figur 1 er et såkalt basecase som viser tilgjengeligheten av yngre og eldre befal dersom produksjonsratene holdes konstant på 2002 nivå. Utviklingen vil ved slutten av 20-års perioden gi en overdekning av eldre befal på ca. 60%
Samtidig vil Forsvaret få et underskudd av det totale antallet befal. Det skyldes at det kun utdannes 900 befalskoleelever (nivået i 2002 fremskrevet) pr år i perioden. I figur 2 simuleres tiltak for å oppnå samsvar mellom behov og tilgjengelighet av yngre befal. Antallet som gjennomfører krigsskoleutdanning, og dermed blir yrkestilsatt, holdes konstant på 2002 nivå gjennom hele perioden. For å dekke behovet av yngre befal må tilgjengeligheten av plikttjenestebefal og kontraktsbefal økes. Tiden kontraktsbefalet er på kontrakt er satt til gjennomsittelig 6 år. Det er langt høyere enn dagens gjennomsnitt og forutsetter at kontrakter inntil totalt 10 år innføres som hovedregel.2 Inntaket til befalsskolene må øke fra dagens nivå på 900 elever pr år til 1550 elever pr år for hele perioden.Antall på kontrakt vil ved en slik løsning bli som i dag. Overdekningen av eldre befal vil bli på ca. 70%. Det vil også gi en total overproduksjon på 2000 befal.
Analysene viser at det fremdeles vil være behov for midlertidige avgangsstimulerende tiltak for å løse det aldersproblemet som eksisterende befalsordning allerede har produsert. For å unngå at dette problemet ikke kontinuerlig reproduseres, må imidlertid permanente ordninger for avgang av offiserer i alderssjiktet 35 – 45 år innføres. Mangel på erfarent lavere befal Lavere befal er enten kontraktsbefal eller yrkesoffiserer med kort yrkeserfaring etter krigsskoleutdanningen (KS). Kontraktsbefalet har oftest korte kontrakter med liten sikkerhet for videre tjeneste. Det gis derfor i liten grad målrettet videreutdanning for denne gruppen befal, og de som fortsetter på kontrakter opp mot den administrative maksimumsbegrensningen vil ofte måtte avslutte sitt arbeidsforhold mot sin vilje, og med liten kompetanse ut over grunnleggende utdanning og fagtjeneste. Dette gir en betydelig gjennomtrekk i stillinger med kontraktsbefal, og derfor også ved avdelinger som i stor grad baserer seg på kontraktsbefal i oppsetningen. Yrkesoffiserenes tjenesteerfaring fra grunnleggende nivå blir ofte kort, fordi det er et konkurranseforhold basert på kort tjeneste i et stort antall stillinger, gjerne bare en stilling innenfor hvert nivå, som avgjør videre muligheter for karriere. Fordi det er en sammenheng mellom lønn og grad, vil man ikke bare tape i gradsutvikling, men også livslønn, ved å bli for lenge på det grunnleggende nivå. Det å tjenestegjøre lang tid i en stilling, eller inneha flere stillinger på samme nivå, blir derfor ikke sett på som verdifullt. Konsekvensen er at offiserene sitter for kort tid i hver enkelt stilling, og at de for ofte søker beordringer utenom de tjenestefeltene der de direkte kan gi tilbake noe av sin ervervede fagkompetanse. Verken ordningene med kontraktsbefal eller yrkesoffiserer slik de praktiseres i dag gir derfor det ønskede erfaringsnivå hos befal på lavere nivå i Forsvaret. Anbefalt løsning Prosjektgruppen har vurdert fire helhetlige modeller som i varierende grad kan åpne for en mer fleksibel tilpasning av antall befal i Forsvaret uten å gå til oppsigelser, løse problemet med en skjev alderssammensetning av befalskorpset og sikre erfarent lavere befal. Samtlige modeller bygger på samme grunnleggende befalsutdanning (GBU) og krigsskoleutdanning. Den grunnleggende befalsutdanningen består i dag i hovedsak av ett skoleår bygget opp rundt generelle fellesfag og spesiell fagfordypning. Deretter gjennomføres ett praksisår. Prosjektgruppen anbefaler en vesentlig mer fleksibel organisering av GBU for å utnytte og verdsette kompetansen til personell med bakgrunn fra førstegangstjeneste, tjeneste som vervet mannskap, eller personell med særlig relevant sivil bakgrunn. Forsvaret bør kunne tilby dette personellet en mer målrettet utdanning hentet fra modulene i GBU og fagrettet utdanning ved Forsvarets utdannings- og kompetansesentra. Et slik praktisering forutsetter at avdelingsledelsen målrettet søker etter og oppmuntrer dette personellet til å kvalifisere seg for befalsstillinger på lavere nivå, uten at de behøver å gjennomføre full befalsskole på ett år. Krigsskoleutdanningen foreslås videreført som i dag, men tilpasset det nye gradssystemet som er i ferd med å bli innført i universitets- og høyskolesystemet i Europa. KS I vil føre fram til en bachelorgrad, mens KS II bør føre fram til en mastergrad. Prosjektgruppen anbefaler at Forsvaret innfører en modell som er inspirert av den danske befalsordningen. Den har i hovedsak to utdannings- og tilsettingsforhold. Yrkesoffiserene vil, som i dag, utdannes ved krigsskolene, men yrkestilsettingen anbefales forskjøvet til etter endt plikttjeneste etter KS I. Den andre karriereveien innebærer en tidsbegrenset tilsetting fram til fylte 35 år. Befalet som tjenestegjør under vilkår for tidsbegrenset tilsetting skal minst ha gjennomført modul 1 i grunnleggende befalsutdanning og skal videre kvalifiseres gjennom fagopplæring ved Forsvarets utdannings- og kompetansesentra. De vil gjennom målrettet fagutdanning og erfaringsbasert læring innen stillingens funksjon opparbeide seg spesialistkompetanse. For å sikre tilstrekkelig erfarent lavere befal anbefaler prosjektgruppen at dette spesialistbefalet avanserer i henhold til en avansementsordning med sersjant-/kvartermestergrader. Dette befalet bør ansettes lokalt og kunne disponeres innenfor tilsettingsmyndighetens ansvarsområde. Aldersgrensen på 35 år er valgt for at befalet skal ha en god mulighet for å påbegynne en karriere nr. 2 utenfor Forsvaret. Før fylte 35 år skal befalet gjennomføre utdanning etter eget ønske for å sikre sin konkurranseevne på det sivile arbeidsmarked. Størrelsen på utdanningsstipendet som tilbys bør avhenge av hvor lang tjenestetid den enkelte har, men maksimalt settes til to årslønninger. I tillegg til den sivile kompetansen denne selvvalgte utdanningen gir, kan den også være med på å kvalifisere til en ordinær yrkesoffiserskarriere. Denne modellen gir fleksibilitet både i forhold til volum på befalskorpset, mulighet til å opprettholde en sunn aldersstruktur og den kan tilpasses Forsvarets kompetansebehov. Modellen sikrer erfarent lavere befal gjennom ordningen med spesialistbefal og den gir vesentlig bedre betingelser for midlertidig tilsetting enn dagens kontraktsregime. Den er videre samfunnsøkonomisk gunstig ved at den produserer ung, kvalifisert arbeidskraft dit det er reell etterspørsel etter arbeidskraften. Rekruttering Det er vanskelig å vurdere om en ordning med spesialistbefal på tidsbegrenset tilsetting vil rekruttere godt. Markedsundersøkelser vil sannsynligvis ha begrenset verdi. Erfaringene fra Danmark, som har en ordning som er svært lik den prosjektgruppen foreslår, tilsier at den vil rekruttere godt. Flere av dagens kontraktsordninger rekrutterer også til dels meget godt. Det har også skjedd et skifte i hvordan ungdom ser på arbeidslivet, og som tilsier at en livslang karriere hos en arbeidsgiver ikke i samme grad som tidligere er et mål i seg selv. Den foreslåtte ordningen med spesialistbefal har også en rekke konkrete fordeler som kan gjøre den attraktiv. Spesialistbefalet vil tilsettes lokalt, og har ikke innenlands beordringsplikt ut over å følge egen avdelings oppdrag, samt å kunne disponeres innenfor tilsettingsmyndighetens ansvarsområde. De vil svært ofte tjenestegjøre ved operative avdelinger som har høyt aktivitetsnivå og dermed relativt god lønn. De vil få utdanning og yrkeserfaring gjennom Forsvaret, samtidig som de opparbeider seg rett til lønnet utdanning for ytterligere å kvalifisere seg til en karriere nr. 2. Dette er også en ordning der det enkelte befal har vesentlig større forutsigbarhet enn under dagens kontraktsregime. Avsluttende betraktninger Den største ulempen med dagens befalsordning er sannsynligvis at den produserer vesentlig flere eldre befal enn det er behov for. Vi er i dag i en situasjon der Forsvaret et stykke på vei, ved hjelp av ekstraordinære avgangsstimulerende tiltak, har lyktes i å skape en fornuftig balanse i sammensetningen av befalskorpset. Dette har vært mulig fordi det har vært åpenbart for de fleste at avviklingen av mobiliseringsforsvaret har medført behov for færre befal og en annen sammensetning av befalskorpset. Som vist ovenfor vil imidlertid dagens befalsordning fortsette å produsere et overskudd av eldre befal. Ved å ikke raskt innføre permanente ordninger for tidsbegrenset tilsetting, risikerer vi at det ”overtallige” eldre befalet, som ikke er tiltaksløst befal, raskt vil identifisere nye oppgaver som bør gjøres. De vil skape seg oppgaver som for den enkelte nok kan virke meningsfulle, men som ikke nødvendigvis gir økt forsvarsevne. Disse stabsoffiserene vil snart generere mer arbeid. De vil sørge for at andre ”overtallige” stabsoffiserer får noe å gjøre. Disse vil på grunn av alder og grad også inneha posisjoner der de vil være med å definere disse oppgavene som viktige, og vi vil raskt få et pervertert system som svært mange vil leve godt med, og som det ikke vil være noe incitament til å endre. ---------------------------- 1 Disse landene er Storbritannia, Frankrike, USA, Tyskland, Danmark, Sverige, Finland, Nederland, Italia, Latvia, Estland, Litauen, Polen, Russland, Slovenia, Ungarn, Romania og Bulgaria. 2 I dag utgjør andelen befal på kontrakter mellom 6 og 10 år ca 2 prosent av totalantallet på kontrakt. |
Simuleringene
som er vist i figur 2 og 3 representerer ingen anbefalinger, men er kun
utført for å illustrere omfanget av problemet gitt dagens befalsordning.
For å skissere dynamikken i utviklingen av aldersstrukturen i de
forskjellige figurene, er det forutsatt at det er samsvar mellom behov og
tilgjengelighet for yngre og eldre befal i år 0. Eldre befal er definert
som befal over 40 år, mens yngre befal er befal under 40 år.
og
en underdekning av yngre befal på ca. 35%.
I figur 3 simuleres
tiltak for å oppnå samsvar mellom behov og tilgjengelighet av eldre befal.
Produksjonen av befalselever stanses. Til tross for det vil det være en
overdekning på 30% av eldre befal etter 20 år, mens underdekningen av
yngre befal vil være 100%. Denne figuren illustrerer det midlertidige
problem som den baugbølgen av eldre befal som allerede er produsert (også
allerede yrkestilsatt yngre befal som blir eldre befal i løpet av
perioden) vil skape fremover, og som kun kan løses ved ekstraordinære
avgangstiltak.