| Formål | Fakta | Kontakt | Linker | Artikler | Tidsskrifter |
 | Bøker | Arkiv | Information in English |

 | Forside/Front page |
Forliket som forsvant
Refleksjoner omkring behandlingen av langtidsproposisjonen for Forsvaret

av Kjetil Skogrand
Foran behandlingen av vårens langtidsproposisjon for Forsvaret var det en utbredt forventning om at Stortinget ville lykkes i å komme fram til et bredt tverrpolitisk forlik om rammene for forsvarspolitikken i den neste planperioden. Mange ble derfor skuffet da Stortinget ikke maktet å enes om en felles økonomisk ramme, samtidig som strukturen ble økt i forhold til den foreslåtte. Denne artikkelen søker etter forklaringer på hvorfor det ikke ble noe forsvarsforlik under vårens stortingsbehandling.

Kriseforståelse og forliksambisjon
La oss starte med en kort oppsummering av bakgrunnen for Stortingets behandling. De siste to årene før framleggelsen av stortingsproposisjon 45 (2000-2001) vokste det fram en bred erkjennelse, også i politiske beslutningskretser, av at Forsvaret var i krise. Tilsynelatende hersket det enighet om hvordan man hadde kommet i denne situasjonen: Gjennom mange år hadde Norge opprettholdt en større forsvarsstruktur enn det hadde vært bevilget penger til. Denne konsekvente underfinansieringen hadde, sammen med presserende investeringsbehov og økte driftsutgifter, skapt et knippe alvorlige og gjensidig forsterkende ubalanser. Følgelig måtte det skapes samsvar mellom bevilgninger og organisasjonens omfang. Dernest var det bred forståelse for at forandringer i de sikkerhetspolitiske rammevilkår, et endret trusselbilde og teknologiske nyvinninger hadde avfødt et behov for modernisering organisasjonen. Med andre ord: Det norske forsvaret måtte gjennom en omfattende reform.

På denne bakgrunn var det at et tverrpolitisk regjeringsoppnevnt organ, Forsvarspolitisk utvalg (FPU), presenterte ideen om et forsvarspolitisk forlik etter forbilde fra eksempelvis nabolandene Sverige og Danmark. Et slikt forlik skulle sikre at den kroniske underfinansieringen av vedtatte oppgaver og strukturelementer tok slutt. I stedet skulle et flertall på Stortinget bli enige om Forsvarets struktur og størrelse for neste planperiode og samtidig inngå en forpliktende avtale om en økonomisk ramme tilpasset denne strukturen. Aktører fra et bredt politisk spektrum uttrykte støtte til denne ideen. Håpet om at et forlik kunne oppnås, ble styrket av at FPU kom til enighet om et reformprogram, og at dette forslaget i stor grad samsvarte med forsvarssjefens tilråding i Forsvarsstudie 2000.

Stortinget behandling av regjeringens langtidsproposisjon våren 2001 førte imidlertid ikke fram til et forlik. I stedet gjorde Stortinget akkurat det som mange hadde advart mot: Skiftende flertallskonstellasjoner sørget for betydelige påplusninger i den foreslåtte strukturen, samtidig som det ikke ble enighet om en økonomisk ramme som kan finansiere de tillegg som ble vedtatt.

Her må det riktignok tas forbehold om at vi ikke kan vite hva Stortinget vil bevilge til forsvarsformål i årene som kommer. Etter at forhandlingene om et forlik hadde brutt sammen, ble det fremmet tre forslag til total finansieringsramme for perioden 2002-2005: Høyre gikk inn for 118 milliarder kr, sentrumspartiene foreslo 116 mrd, og Arbeiderpartiet 114 mrd. Ingen av forslagene fikk flertall. I kommende periode må derfor budsjettene fastsettes år for år, med mindre det lykkes i å skape flertall for et fast årlig budsjettnivå i høstens nye Storting. Det kan ikke utelukkes at det blir etablert et slikt forsinket forlik etter valget, selv om det neppe vil ha bred tverrpolitisk deltakelse. Når det uansett er grunn til bekymring, skyldes det at den vedtatte forsvarsstrukturen trolig krever større budsjetter enn selv det høyeste av vårens tre forslag til økonomisk ramme. Alt tyder således på at Stortinget nok en gang vil ha et større forsvar enn det er villig til å betale for.

Hvorfor mislyktes Stortinget i å oppnå et forlik ved vårens stortingsbehandling? Her skal det drøftes tre gjensidig supplerende forklaringsfaktorer: For det første, at det hersket politisk uenighet om moderniseringsstrategien for Forsvaret, for det andre, svakheter ved beslutningsprosessen, og for det tredje, at forsvarsspørsmål er blitt gjenoppdaget som partipolitisk stridsfelt.


Modernisering og konservatisme
Reformpakken som ble presentert av regjeringen hadde grovt sett tre elementer. For det første skulle forsvarsbudsjettene stabiliseres litt over dagens nivå – om lag 28 mrd. kr i året. For det andre skulle forsvarsorganisasjonen slankes, slik at den kom i samsvar med dette bevilgningsnivået. For det tredje skulle Forsvaret moderniseres i lys av endringer i trusselbilde og teknologisk utvikling.

Stortinget godtok flertallet av regjeringens gjennomgripende reformforslag, deriblant nedleggelser av en mengde øvingsplasser og en nedskjæring i personellrammene på 5000. Forsvarskomiteens merknader og stortingsdebatten viste imidlertid at det parlamentariske flertallet oppfattet proposisjonen som for vidtrekkende.

Kort oppsummert ønsket regjering og forsvarssjef i sterkere grad enn Stortingets majoritet å prioritere kvalitet framfor kvantitet, mobilitet framfor stasjonær tilstedeværelse, og stordriftsfordeler framfor desentralisering. Videre ønsket regjeringen, støttet av de militære fagmyndigheter, å bevege Forsvaret mer markant vekk fra 9. april og den kalde krigens brede invasjonsscenarier enn stortingsflertallet var villig til. Dessuten var betoningen av deltakelse i internasjonale operasjoner noe sterkere enn stortingsflertallet var bekvem med, selv om frontene på Løvebakken på dette punktet var mindre skarpe enn i den offentlige debatt. 

Stortingsmajoriteten var med andre ord mer konservativ, i den forstand at den ønsket å beholde mer av det gamle Forsvaret. Debatten viste dessuten at parlamentarikerne holdt fast ved et mer tradisjonelt trusselbilde. Disse høyst reelle forskjellene i grunnleggende forsvarspolitisk utsyn er viktige for å forklare hvorfor det ikke ble noe forlik. Avstanden mellom høyeste og laveste budsjettforslag var tross alt ikke større enn at det burde vært mulig å komme til enighet.

Det var stort samsvar mellom regjeringens proposisjon og forsvarssjefens faglige tilrådinger. Når stortingsflertallet forkastet deler av proposisjonen, var det derfor også et nederlag for den øverste militærfaglige myndighet. I flere tilfeller vedtok Stortinget å videreføre eller anskaffe andre kapasiteter enn de forsvarssjefen hadde prioritert. Anskaffelsen av nye missiltorpedobåter av Skjold-klassen er et eksempel, opprettholdelsen av et Heimevern på 80.000 et annet. Særlig var det bemerkelsesverdig at de partier som tradisjonelt har lagt størst vekt på respekt for forsvarssjefens syn, i denne omgang sterkest overkjørte hans råd.

Samtidig avviste stortingsflertallet et forslag om å slå sammen Forsvarets overkommando og Forsvarsdepartementet, med den begrunnelse at det var viktig å beholde en synlig og selvstendig forsvarssjef. Angstbiterske reaksjoner på forsvarssjefens uttalelser i etterhånd av stortingsbehandlingen demonstrerer imidlertid at ønsket om en synlig forsvarssjef kun strekker seg så langt det er politisk hensiktsmessig.


Beslutningsprosessen
I utgangspunktet finnes det ingen tradisjoner for å utarbeide omfattende tverrpolitiske avtalepakker om forsvarspolitikken i Norge. Vanlig praksis har vært at Forsvarsdepartementet legger fram langtidsmeldinger med generell omtale av mål og planer, etterfulgt av egne proposisjoner for hver konkret sak. Denne gangen ble det i stedet presentert en langtidsproposisjon som kombinerte meldingens allmenne situasjonsbeskrivelse med invitasjon til vedtak i en lang rekke saker.

En så kompleks og omfattende reformpakke ble vanskelig å håndtere for Stortingets forsvarskomité, der behovet for helhetstenkning sjelden legger noen demper på interessen for detaljer. Mange personlige kjepphester skulle luftes, og tiden ble knapp. Behandlingen ble ytterligere komplisert av at sentrumspartiene helt mot slutten la fram en egen detaljert alternativ reformpakke, basert på tallberegninger som var sterkt avvikende fra regjeringens. Først i aller siste fase, under ekstremt tidspress, fant det sted reelle og konkrete forhandlinger mellom partiene om et eventuelt overordnet kompromiss. De førte ikke fram.

Dersom et norsk forsvarsforlik skulle bli aktuelt en gang i framtiden, kan det være grunn til å spørre om de regulære parlamentariske prosessene bør suppleres i større grad. Inspirasjon til kan hentes fra Sverige, som opprettet Försvarsberedningen i 1992 og ikke minst fra Danmark, der brede forsvarspolitiske avtaler er blitt en tradisjon. Arbeidet bør hele veien ha tung tverrpolitisk deltakelse, i tillegg til fagmilitære, akademiske og administrative miljøer. Første fase av utredningene kan gå bredt til verks og vurdere trusselbilde, forsvarskonsept, oppgavespekter og ressursbehov på et relativt fritt grunnlag. I siste fase er det likevel helt nødvendig å oppnå forpliktende politisk enighet om klare økonomiske rammer, og de avsluttende forhandlingene må dreie seg om prioriteringer innenfor en slik fast ramme. Slik kan en oppgaveorientert tilnærming kombineres med fastsettelsen av et realistisk og forutsigbart ressursnivå.

Selv om prosessen først er bred og inkluderende, må partilederne involveres i siste fase, slik at prosessen oppnår politisk tyngde og robusthet. Selve forliket kan forankres i en avtale mellom partiene og deretter reflekteres i nødvendige oppfølgende stortingsvedtak.


Gjenoppdagelsen av et politisk stridsfelt
Forut for stortingsbehandlingen kunne en rekke uttalelser fra sentrale politikere tyde på at det fantes vilje til å løfte forsvarsspørsmål ut av den partipolitiske strid. Både sluttresultatet og stortingsbehandlingen som førte dit, står i slående kontrast til disse forhåndserklæringene. Stortingsdebatten om langtidsproposisjonen var tvert i mot preget av klarere partipolitiske skillelinjer og skarpere verbale konfrontasjoner enn på flere tiår. Det kan synes som om forsvarspolitikken er gjenoppdaget som en arena for retorisk kappestrid langs partipolitiske skillelinjer, også blant de partier som i etterkrigstiden har utgjort et ansvarlig sikkerhets- og forsvarspolitisk flertall. Bevegelsen i norsk forsvarspolitikk har med andre ord gått i motsatt retning av de uttalte ambisjonene i forkant: I stedet for et tverrpolitisk forlik, noe som med visse forbehold kunne blitt betegnet som en av-politisering av saksfeltet, ser vi en re-politisering av forsvarsspørsmål.

Skjerpelsen i de forsvarspolitiske motsetningene kan betraktes som en forsinket ettervirkning av murens fall. Den kalde krigens trusselbilde virket disiplinerende på parlamentarikerne, og skarpe ordvekslinger begrenset seg stort sett til rituelle Nato-protester fra ytre venstre fløy. Med fortidens truende sovjetiske panserkolonner redusert til rustne skraphauger, er det imidlertid ikke like nødvendig å demonstrere tverrpolitisk samhold i forsvarsspørsmål.

Det kan til og med hevdes at forsvarspolitikken, frigjort fra den kalde krigens knugende kappe, framstår som et særdeles velegnet felt for partipolitiske markeringer i en valgkamp. I forsvarspolitikken er det store muligheter til å innkassere symbolske politiske seire gjennom å opprette eller videreføre enheter som i virkeligheten er rene papirkonstruksjoner. I motsetning til eksempelvis et sykehus, som må bevise sin reelle operative kapasitet hver dag, er det nemlig vanskelig for opinionen å skille mellom avdelinger med virkelig stridsevne og enheter som knapt kan stables på beina ved mobilisering. For velgerne er det eksempelvis lett å registrere at det etableres en stående brigadestab med en håndfull høyst velkomne arbeidsplasser, men verre å vurdere kvaliteten på den brigaden som staben eventuelt skal lede. Forsvarspolitikken er dessuten et felt med betydelig rom for en av norsk politikks viktigste og mest stimulerende aktiviteter: lokaliseringsdebatt.

Som vi har sett, var det likevel aldri svært mye som skilte mellom Høyre, sentrum og Arbeiderpartiet. Hvis de hadde villet, kunne partilederne uten tvil ha grepet inn i sluttfasen og bygd bro over motsetningene, i den nasjonale fellesinteressens navn. Når det ikke skjedde reflektere det kanskje at et forsvarspolitisk forlik simpelthen ikke ble betraktet som viktig nok, verken i regjeringen eller i opposisjonen. Å gi avkall på forsvarspolitikken som arena for politisk egenmarkering og kappestrid er en forsakelse som vårt parlamentariske system finner lite fristende i en tid der trusselen synes fjern.


Konklusjon
Denne artikkelen har drøftet tre mulige forklaringer på at vårens stortingsbehandling ikke resulterte i noe bredt politisk forlik. For det første eksisterte det en spenning mellom regjeringens og forsvarssjefens ønske om modernisering av Forsvaret og et mer konservativt og tilbakeskuende stortingsflertall. For det andre ble saken underkastet en beslutningsprosedyre som ikke la forholdene til rette for en så krevende og uvanlig eksersis i politisk kompromissvilje og selvdisiplin. Den tredje forklaringen er at forsvarsspørsmål på nytt er blitt et felt der de politiske partiene ønsker å konkurrere om velgernes gunst, snarere enn å vektlegge bred nasjonal enighet.

I en tid uten en klar militær trussel og med mindretallsparlamentarisme og valgkamp, kan det se ut til at konjunkturene for brede forsvarspolitiske forlik knapt er de beste. Likevel er det et faktum at flere politiske aktører i etterhånd har uttrykt skuffelse over at forliksbestrebelsene strandet. På tross av at vårens forliksprosess ikke førte fram, kan det derfor være grunn til å holde fast ved ambisjonen om å etablere bred enighet om Forsvarets rammevilkår. Fokus bør i så fall rettes mot å etablere en prosedyre som gjør det lettere å komme fram til tverrpolitisk enighet ved neste korsvei. Her kreves evne til nytenkning og langsiktighet.

I mellomtiden må Forsvaret leve med at Stortinget nok en gang har videreført en viss ubalanse mellom struktur og bevilgning. Det nytter imidlertid ikke i å surmule over inkonsistensen i vårens stortingsvedtak. Utfordringen ligger i skue framover og håndtere de innebygde spenningene på en måte som tjener Norges samlede forsvarsevne.

Kjetil Skogrand er forsker ved Institutt for Forsvarsstudier