|
Stortingsproposisjon
nr 45 2000 – 2001, Omleggingen av Forsvaret i perioden 2002 - 2005
tar utgangspunkt i den dype og vedvarende strukturelle krisen
Forsvaret befinner seg i som følge av to grunnleggende ubalanser:
Forsvarets størrelse står ikke i forhold til de ressurser det blir
tilført, og Forsvarets innretning er ikke egnet til å løse
fremtidens oppgaver. Personlig
vil jeg også legge til en tredje: Den ubalanse det ligger i
langsiktige planer, men kun kortsiktige løsninger, også kjent som
”å skyve problemet foran seg”.
Ubalansen har oppstått hovedsakelig gjennom 90-årene, noe
tidligere forsvarssjefer og den
nåværende har vært smertelig klar over og ikke minst har påpekt
en rekke ganger. Det er grunn til å minne om at vi faktisk er inne
i det siste året av den perioden som Stortingsmelding (nr 22 97/98)
angir retningen på. Dette er faktisk det andre av de to siste år
hvor vi skulle ha hatt en halv prosent budsjettvekst
i forhold til basisåret 1998.
Budsjettforliket i høst medførte et faktisk nedtrekk på
2,7 % i forhold til fjorårets budsjett. Akkumulert avvik var derved
1,8 mrd i forhold til St meld 22’s planbeløp, noe som nok en gang
viste et meget stort gap mellom faktisk pålagte oppgaver,
intensjoner om ressurser
og den reelle utvikling gjennom hele 90-tallet.
Det samme kan dokumenteres med utgangspunkt i Stortingsmelding
nr 16 1992-93. Dermed
opplever vi nok et gjennomsnittsår: ”Verre enn i fjor, men bedre
enn neste år.
Jeg
viser til Norges offentlige utredninger nr 20:2000, Et nytt forsvar,
avgitt til Forsvarsdepartementet
29 juni 2000 av Forsvarspolitisk utvalg, bredt sammensatt, og
oppnevnt av regjeringen Bondevik 16 juli 1999. I kapittel 1, benevnt
Retorikk og realitet, er denne utviklingen beskrevet på en meget
god måte, og jeg tillater meg å sitere fra dette utmerkede, men
kanskje lite leste, lite benyttede og lite debatterte dokument’s
punkt 1.11, siste ledd: Ӂ
motvirke Forsvarets voksende ubalanser og utvikle et forsvar som er
tilpasset dagens virkelighet og fremtidens krav, er ikke et spørsmål
om justering og rasjonalisering.
Det kreves en radikal
omlegging. Utvalget har
sett det som sin hovedoppgave å trekke opp målene og rammene for
denne helt nødvendige forandringen av Forsvaret!”
Hvorfor
har ikke Forsvarssjefene fått gjennomslag for sitt syn? Har ikke
krisen vært synlig nok? Har
retorikken ikke hatt fokus nok? For lojale offiserer oppdratt til
å gjøre det beste ut av enhver mulighet er det er en meget
vanskelig oppgave, det å måtte kjempe for å få forståelse for
det som ligger klart i dagen. Ikke
minst fordi de mange som har sitt virke i Forsvarets rekker – på
alle nivåer gjør sitt beste med de forutsetninger som finnes!
Derfor gjøres det en meget god jobb ved våre avdelinger, når vi
deltar i øvelser og internasjonale operasjoner.
Men ubalansen som det underliggende problem er også påvist
og beskrevet i forsvarsstudier på 90-tallet og ikke minst nå i den
allerede siterte NOU – fra Forsvarspolitisk utvalg.
Jeg tillater meg å sitere igjen: ”Det
tosidige gapet på finansieringssiden og kostnadssiden har blitt håndtert
ved kortsiktige kutt og tilpasninger år for år.
Dette har ført til en forsvarsstruktur og et aktivitetsmønster
i uforutsett og delvis tilfeldig ubalanse i forhold til de
overordnede forutsetningene. Derfor
er Forsvaret alt annet enn balansert i dag – idéen om et
nasjonalt balansert forsvar finnes bare i retorikken.”
Jeg
skal ikke gjennomgå Forsvarsstudien 2000 i detalj i denne
debattinnledning, men jeg synes det er meget viktig å peke på den
store grad av sammenfall og likhet i alle vurderinger og
konklusjoner som disse to faktisk uavhengige dokumenter viser.
Etter min oppfatning dokumenterer dette at den felles krise-
eller situasjonsforståelse som er etterlyst mellom Forsvaret og
samfunnet, som nettopp Forsvarssjefene på 90-tallet faktisk har
beskrevet, først nå – i begynnelsen det nye tiår
– er tilstede. Dette
fremgår klart også av Stortingsproposisjon nr 45.
Det
er også interessant å legge merke til at NOU 20:2000 innenfor det
sikkerhetspolitisk område vurderer og konkluderer på samme måte
som FS 2000 med at: ”I løpet
av de neste 10 år er det lite sannsynlig at det vil oppstå noen
fare for omfattende militære angrep på Norge…” og videre ”Gjennom
de neste 10 – 20 år må norske myndigheter også forholde seg til
et bredere trussel- og risikospektrum der ulike former for kriser og
episoder i fredstid kan bli sentrale utfordringer,” og til
slutt: ”Norsk militær
deltakelse i operasjoner utenlands kan bidra til å motvirke at
hendelser får negativ innvirkning på norsk sikkerhet, og motvirke
store utfordringer i våre mer nære interesseområder.”
Sannsynligheten
for en storkonflikt er marginal. Men, vi kan ikke utelukke at vi
i fremtiden kan stå
overfor en ny militær trussel. En småstat som Norge, som er nabo
til en stormakt, vil alltid måtte forholde seg til en slik mulighet
.
Det
betyr imidlertid ikke at denne trusselen nødvendigvis vil ha samme
totale eller eksistensielle karakter som den vi forberedte oss på
under den kalde krigen. I
stedet ser vi konturene av en sikkerhetspolitisk situasjon der militærmakt
kan bli tatt i bruk for å understøtte et bredt spektrum av
politiske interesser, men der maktbruken er tilpasset de politiske mål
og interesser den skal understøtte.
Det vil i så fall ha store konsekvenser for så vel
intensitet som geografisk og styrkemessig omfang.
Men nettopp i muligheten for et scenario der militærmakt
anvendes i begrenset målestokk for et begrenset politisk formål
ligger utfordringen til oss. Delvis
fordi dette er langt mer sannsynlig enn en total krig for å
overleve som nasjon, og delvis fordi det også er en utfordring vi
vil kunne lage et meningsfylt forsvar for å mestre. Samtidig som
endringene i den sikkerhetspolitiske virkelighet endrer
trusselbildet, bidrar også den militærteknologiske utvikling til
å skape alternativer til invasjon som strategi..
I stedet styrker de presisjonsstyrte og avstandsleverte våpen
anvendeligheten også på landjorden av det som lenge har vært en
anerkjent maritim strategi, nemlig ”denial” eller nektelse.
Man er med andre ord ikke nødvendigvis avhengig av selv å
kontrollere et landområde, dersom man med denne type våpen kan
hindre motparten å utnytte det, eller presse ham til politiske innrømmelser
ved ødeleggelse av vitale militære eller økonomiske mål.
I
realiteten betyr dette at det tradisjonelle mobiliseringsforsvaret
har mistet mye av sin relevans. Redusert varslingstid krever raskere
reaksjon og kvalitet på både personell og materiell.
Skulle vi få behov for å bygge opp en tallmessig større
struktur i fremtiden, må vi derfor først satse på et mindre og
kvalitetsmessig godt forsvar basert på kjernekompetanse, blant
annet for å være i stand til å ivareta våre forpliktelser over
NATO, for i neste omgang å
kunne bygge opp en mer robust forsvarsstruktur.
Både
Forsvarsstudie 2000 og NOU 20:2000 ligger til grunn for
Langtidsprosisjon 45 som nå behandles av Stortinget.
Etter min oppfatning burde dette være en meget solid
plattform å stå på for Stortinget i sin behandling og sine vedtak
i juni dette år.
Langtidsproposisjonen
baserer seg på den økonomiske rammen som Forsvarssjefen fikk for
sin Forsvarsstudie 2000 (FS 2000), og som NOU 20:2000 også anser er
et økonomisk mulig nivå for forsvarsformål i tiden fremover, i
sterk konkurranse med andre offentlige sektorer med behov som til
enhver tid er mer synlige og interessante i det daglige.
I hovedsak konkluderer derfor alle tre dokumenter med en tilnærmet
lik forsvarsstruktur. NOU
har en noe mer ambisiøs krigsstruktur og vernepliktsordning, men
tar ikke de nødvendige økonomiske uttellinger for disse økninger
inn i sin konklusjon.
Realisme i denne tilnærmingen savnes derfor sterkt. Prop 45’s
konklusjon innebærer derfor en økonomisk drevet reduksjon av
Forsvarets størrelse, kombinert med en sikkerhetspolitisk drevet
endring av innholdet i samsvar med FS 2000’s syn.
Forsvaret
må tilpasses to primærhensyn; hhv å møte direkte
sikkerhetsutfordringer mot Norge og delta med synlige bidrag til
internasjonale operasjoner. Fordi strukturen er vesentlig mindre enn
dagens, vil det være nødvendig å gå til en drastisk reduksjon av
antall steder der Forsvaret har virksomhet. Dette er en forutsetning
for at driftsutgiftene kan reduseres
til et nivå som er ca 2 milliarder kr lavere pr år enn i dag, som
igjen er forutsetningen for å sikre tilstrekkelige
materiellinvesteringer. Forsvarssjefens beskrevne struktur
representerer med andre ord en nøye avstemt balanse mellom drift og
investering.
Dette
betyr at den viktigste oppgave Forsvarets står overfor i de neste 4
– 6 år er å bringe balanse mellom oppgaver og ressurer, drift og
investeringer, og kortsiktige og langsiktige løsninger på
problemene. Følgende tre forutsetninger må innfris hvis balansen
skal kunne gjenopprettes:
·
Forsvarsbudsjettene må være forutsigbare og holdes på dt
planlagte nivå, herunder med nødvendig tilleggsfinansiering av
kostnader knyttet til internasjonalt engasjement
·
Det må gjennomføres en omstilling som reduserer Forsvaret
med minst 4000 årsverk, for å oppnå en driftsinnsparing på minst
2 mrd kroner pr år fra 2005. Dette
vil medføre omfattende nedleggelse av leire og infrastruktur.
Å videreføre aktivitet og infrastruktur som ikke er helt nødvendig,
vil raskt bringe Forsvaret inn i en ny ubalanse.
·
Krigsorganisasjonen må ikke tilføres materiell eller
avdelinger som det i realiteten ikke er økonomi til, heller ikke når
hensikten er å styrke strukturen.
Resultatet vil da i realiteten bli det motsatte, fordi det
skapes en økonomisk ubalanse som ødelegger mulighetene for å
videreføre også de sektorene som i utgangspunktet er finansiert.
Dersom
Forsvaret påtvinges en høyere drift, f eks ved pålegg om å
opprettholde aktivitet på bestemte steder, forrykkes denne
balansen. Driftsutgiftene blir større enn forutsatt, hvilket medfører
en tilsvarende reduksjon av materiellinvesteringene. Dermed vil det
være nødvendig med en ytterligere reduksjon av antall hæravdelinger,
marinefartøyer og fly. Det samme skjer dersom Forsvaret ut fra
distrikts- eller næringspolitiske hensyn pålegges å anskaffe
bestemte materielltyper som ikke inngår i Forsvarssjefens
strukturforslag. Dette fører til at Forsvaret må anskaffe
materiell som vi, etter at vi har fått det, ikke har ressurser til
å drifte. Men ikke bare det, fordi vi også må betale selve
anskaffelsen innenfor de fastsatte rammene, vil midler som egentlig
var satt av til andre formål måtte omprioriteres. Det fører til
at vi ikke kan drifte andre enheter som allerede er anskaffet, eller
at planlagte materiellprosjekter må reduseres, utsettes eller
kanselleres. Samlet innebærer derfor denne type pålegg at vi i
tillegg til å anskaffe materiell som ikke er prioritert også helt
eller delvis ødelegger verdien av andre investeringer som allerede
er gjort. Vi er da i god gang med å fortsette som før. Sammen med
forsvarsbudsjetter som aldri ble i samsvar med intensjonene, førte
dette over tid Forsvaret ut i den nevnte ubalanse mellom aktivitet
og ressurser, drift og investering, og vi skyver faktisk bare
problemet foran oss igjen.
Det
gir derfor grunn til bekymring, når vi etter fremlegging av
langtidsproposisjonen, som i seg selv ikke tar mer enn det første,
men absolutt nødvendige skritt i riktig retning, kan konstatere at
det antydes en rekke endringsforslag av ovennevnte type. Samtidig er
det ikke mulig å se at det kan skapes flertall for et budsjett som
kommer i nærheten av å finansiere de samme endringene. Jeg er
meget bekymret for at det som NOU 20: 2000 beskriver som nødvendige
rammebetingelser: nemlig forutsigbarhet og stabilitet, gjennom et
forsvarspolitisk forlik som gjør omstilling og innretning av det
nye Forsvaret faktisk mulig å oppnå, ikke vil finne sted, og
kanskje særlig ikke i et valgår. Hvis det faktiske resultat i
Stortinget i juni vil være summen av alle ønsker om strukturpåslag,
opprettholdelse av leire, garnisoner i distriktene, som samlet
krever økte drifts- og investeringsrammer er det min påstand, at
det samme Storting faktisk ikke vil finne den nødvendige økonomiske
inndekning med samme grad av forpliktelse, men at forsvarsbudsjettet
gjennom årlig behandling fortsetter å bli gjenstand for
ubalanserte og unyanserte kutt og at vi derfor meget raskt ender i
den samme faktiske ubalanse, men denne gang på et langt
lavere nivå enn dagens og at forsvarsevnen følgelig blir enda dårligere.
Dette
fører meg til et poeng som i debatten har stått sentralt for
mange, kanskje nettopp i denne sal.
Hva slags Forsvar vil Forsvarssjefen egentlig ha? For å
besvare dette spørsmål er det grunn til å gå tilbake til det
faktiske forhold at dette arbeid ble gjennomført og beskrevet i to
separate, påfølgende studier på 90-tallet, FS 91 og FS 96, begge
nyttet som grunnlag for kjente Langtidsmeldinger 16 og 22. La meg ta
den siste. For å løse
oppgavene som der er gitt, er en struktur for dette beskrevet.
Med den kan vi faktisk løse de oppgaver som der står
beskrevet. Vi har
faktisk kostnadsberegnet den igjen, under betegnelsen
referansestrukturen. Kostnadene for denne er reelle bevilgninger til
forsvaret årlig på 36 mrd kroner i de neste 20 år, en realvekst på
4,5% årlig, inkludert all kostnadskompensasjon.
Når
dette er sagt, vil de oppgaver som er beskrevet i LTP 45, kunne løses
med den beskrevne struktur, men ikke med full kvalitet på alle
oppgaver samtidig. I dette ligger at det selvfølgelig finnes et ønske
om og rom for forbedringer av den beskrevne struktur.
Men det er den beskrevne strukturen som må ligge i bunnen.
Den bør, hvis vi skulle få mer penger enn det som er foreslått,
gjøres mer robust. Som
beskrevet i FS 2000 er strukturen i utgangspunktet underfinansiert
med ca 10 mrd kroner i 20 års perioden.
Dette nettopp for å gjøre oppmerksom på problemer som vil
kunne oppstå ved unyanserte påplusninger som ødelegger nødvendige
den systemvise balanse med tilhørende kjernekompetanse som er
grunnelementene i strukturen. FS
2000 angir også hva som bør kunne vurderes av robusthet, hvis det
mot formodning skulle bli mer penger til reelle investeringer og
balansert drift. Jeg
innrømmer gjerne at vi i etterkant av FS 2000 ikke har brukt mye
tid og krefter på ”hva hvis vi fikk mer”! Vi har vært mer
opptatt av faktisk å sikre det som er beskrevet!
Basis
for et eventuelt større forsvar bør derfor være det
strukturforslag som er gitt i St prop 45.
Igjen
er det grunn til å peke på at den beskrevne struktur er
underfinansiert og balanserer på den minimum kjernekompetanse som
elementene faktisk utgjør.
Det
fremgår faktisk også at jagerflyanskaffelsen er gitt på en
forutsetning om en meget gunstig prisutvikling for jagerfly i
fremtiden, med utgangspunkt i utviklingen av det amerikanske Joint
Strike Fighter, noe som bl a FFI hevder å være meget optimistisk.
Proposisjonen har også en del fordyrende elementer i forhold til FS
2000, bl a en større og dyrere kommandostruktur, fortsatt drift ved
Andøya flystasjon og videreføring av kystvaktbasen på Sortland.
Disse elementer, samt å sikre et kampflykjøp for fortsatt
å kunne opprettholde et nasjonalt jagerflyvåpen,
vil ha prioritet på den eventuelle første milliarden mer
bevilget pr år.
Dersom
pengene skulle sitte enda løsere hos våre ærede parlamentarikere,
ville materiellinvesteringer til den såkalte arvebrigaden
prioriteres. En
tilfredsstillende investering og drift av dette vil måtte føre til
ytterligere en mrd pr år, men vil kunne sikre tilnærmet 3 moderne
brigader videreført etter 2010.
En
videre oppbygging bør deretter fokusere på NATO’s
moderniseringsprogram, Defence Capability Initiative (DCI), i
hovedsak fokus på interoperabilitet, mobilitet og fleksibilitet.
Vi snakker først om behovet for luft-tankerkapasitet.
TO kombinerte laste- og tankfly vil gi økt utholdenhet for
egne og allierte jagerflyoperasjoner, i nasjonal krisehåndtering,
og effektive bidrag i NATO-operasjoner, også Artikkel 5
situasjoner, både hjemme og ute.
DCI kapasitetene vil beløpe seg til ca 450 mill årlig i
investering- og drift i 20 års perioden.
Jeg
har nå angitt kapasiteter som faktisk er beskrevet i FS 2000, og
som vil kunne gjøre den anbefalte struktur mer robust, for en pris
på ca 2,5 mrd mer pr år enn det som faktisk ligger inne i LTP i de
neste 4 år. Økningen
representerer en faktisk realvekst på ca 1,4%.
Poenget er at dette må forpliktes også i hele
planleggingsperioden.
Hvis
budsjettøkningen kunne fortsette ytterligere, ville Forsvarsjefen
anbefale en forbedring av evnen til å løse ulike oppgaver etter
denne prioriteten:
·
Øke kampflyparken med ytterligere 12 fly, som gir større
seighet nasjonalt og økt utholdenhet i internasjonale operasjoner
·
Komplettere Hærens innsatsstyrke til en fullstendig brigade
·
Styrke evnen til suverenitetshevdelse og oppdrag til støtte
for det sivile samfunn i Kystfarvann ved å innføre hurtige
patruljefartøyer med enkle sensorer og våpen.
Evt videreføring av et antall av dagens MTB’er.
Dette
representerer samlede økninger i bevilgninger til Forsvaret i en
balansert profil med basis i den foreslåtte struktur.
Imidlertid
er det svært påkrevet å gjenta at enhver
påplusning av strukturelementer har en pris, både på
investeringssiden og på driftssiden!
Enhver utvidelse av
oppgavespekteret har en pris, i investeringer og tilhørende drift.
Et hvert ønske om å
beholde en garnison, en orlogsstasjon eller en flystasjon har en
pris, først og fremst på drift, men ukompensert direkte på
krigsstrukturen!
Stortingsproposisjon
nr 45 er lagt frem for Omstilling av Forsvaret, en dramatisk, men nødvendig
omstillig. Omstillingen
er en nødvendighet under tidspress. Slik den er beskrevet tar den
oss langt stykke på rett vei, men kanskje ikke langt nok.
Forsvarets største utfordring er å få dette til i nærtid,
skape trykk nok i omstillingen, samtidig
som vi skal sikre en krigsstruktur som er balansert mot å beholde nødvendig
kjernekompetanse i alle forsvarsgrener.
Vi skal gjøre dette samtidig som ledelses- og
kommandostrukturen endres til dels dramatisk.
Følelsen av at alt er i bevegelse er definitivt tilstede.
Norge
står i dag overfor store forsvarspolitiske valg.
Stortingsproposisjon 45 tegner et bilde av et forsvar som skal
utvikle seg fra et reaktivt ”nødvergeinstrument”, til et
proaktivt politisk virkemiddel, altså et forsvar som arbeider for
å forebygge en invasjonssituasjon. Et slikt forsvar vil være
vesentlig bedre egnet til å ivareta våre sikkerhetspolitiske
behov, både i dag, og dersom en militær trussel skulle bli rettet
mot Norge i fremtiden. Dersom vi bygger det nye forsvaret på gamle
tufter, er sannsynligheten stor for at det vil undergrave seg selv.
Utfordringen
blir å bruke de ressursene samfunnet setter av til dette på beste
måte, og gjøre strukturen robust. Det som har vært Forsvarets
hovedproblem, har vært at vi har styrt mot en større struktur enn
det i realiteten har vært penger til. Derfor blir det nå vitalt at
vi ikke lar det gode bli det bestes fiende ved å legge mer inn i
strukturen enn vi har råd til å drifte på en forsvarlig måte. I
motsatt fall vil vi i realiteten undergrave Forsvarets evne til løse
sine oppgaver dersom det blir alvor.
Sikkerhetspolitisk
har vi tid nå – de neste 5 til 10 år, usikkerheten øker jo
lenger frem vi ser. Det haster med å gjøre de nødvendige og påkrevde
endringer frem mot et tidsmessig forsvar for nasjonal sikkerhet og
internasjonalt engasjement.
Generalmajor
Svein Ivar Hansen er sjef for Sentralstaben i Forsvarets
overkommando
|
